Совет Безопасности парализован — каковы причины?

Почему СБ ООН является структурой для «хорошей погоды» и почему в кризисные времена он «впадает в ступор»? И что может сделать Швейцария? sda-ats

Согласно Уставу ООН, на Совет Безопасности возложена «главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности», но реально СБ ООН является структурой для «хорошей погоды». Почему в кризисные времена он «впадает в ступор»? Что может сделать Швейцария в плане реформирования этой структуры?

Совет Безопасности ООН отражает реалии исторического периода, наступившего после завершения Второй мировой войны, и работает он настолько хорошо или плохо, насколько это позволяет созвездие великих держав, вышедших из тогдашнего мирового конфликта в статусе победителей. После падения Стены и распада СССР СБ ООН пережил своего рода ренессанс, который был обусловлен главным образом слабостью России и заинтересованностью Китая в своей интеграции в мировую экономику.

Сегодня Китай почти уже окончательно утвердился в качестве глобальной державы, Россия затеяла попытку взять реванш и восстановить былую советскую сферу влияния, так что впервые в составе постоянных членов СБ ООН с правом вето находится агрессор. На статус независимого фактора претендуют такие крупные страны, как Бразилия, Нигерия, Южная Африка и Индия: раньше они образовывали «третий мир», сегодня их нужно называть политически корректным понятием «коллективный Глобальный Юг».

Как работает СБ ООН?

Совет Безопасности состоит из 15 членов. Пять из них, США, Великобритания, Франция, Китай, Советский Союз/Россия, являются постоянными членами с правом вето. Десять остальных членов избираются Генеральной Ассамблеей ООН на двухлетний срок в соответствии с принципом географического представительства (2 страны от Азии, 2 от Латинской Америки, 3 от Африки, 2 от Западной Европы, 1 от бывшего коммунистического Востока Европы). Для принятия решения по вопросам, не являющимся процедурными, требуется 9 голосов из 15, включая голоса всех 5 постоянных членов, если, конечно, ни один из постоянных членов (P5) не наложит на решение своё вето. Вето не распространяется на «процедурные» резолюции.

Резолюции носят юридически обязательный для всех государств-членов характер только в случае, если они принимаются в соответствии с Главой 7 Устава ООНВнешняя ссылка («Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии»). В этом случае Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со Статьями Устава номер 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Совет Безопасности ООН отражает реалии исторического периода, наступившего после завершения Второй мировой войны. KEYSTONE

К этим мерам могут принадлежать миротворческие миссии ООН («голубые каски»), а также разного рода санкции в отношении отдельных государств, компаний или даже отдельных лиц (торговое эмбарго, запрет на открытие счетов, отказ в выдаче виз и т.д.). Санкции ООН Швейцария перенимает и реализует в автоматическом порядке. Война в Корее в 1950 годах была формально миссией ООН, порученной США в отсутствие СССР.

В чем проблема?

Нельзя сказать, что Совет Безопасности находится в тупике и теряет свою дееспособность везде и всегда. В целом он способен принимать резолюции по многим пунктам своей повестки дня, например, в этом году он принимал решения по ситуации в Афганистане или Судане. Однако все это события и горячие точки, находящиеся на периферии, и они не затрагивают напрямую интересы великих держав. Когда же возникает обратная ситуация и когда эти интересы затрагиваются напрямую, то любая страна из «большой пятерки» способна наложить на любое решение своё вето — и вот тут-то СБ ООН и оказывается в тупике.

В ситуации агрессии России против Украины или действий Израиля в секторе Газа в ответ на террористическую атаку ХАМАС в октябре прошлого года СБ ООН превращается в соляной столб, не будучи способным сдвинуться с мертвой точки. Точно такая же ситуация возникает в рамках проблематики, связанной с действиями Китая в отношении уйгуров или с фактом существования американской военной базы в Гуантанамо. Все эти «мертвые зоны» Совета Безопасности существовали и раньше, кроме войны России против Украины, но теперь они грозят слиться в одно большое «море спокойствия», а точнее — безволия.

Многое, что было возможно ранее, сегодня уже немыслимо: речь идет, например, о таких знаковых решениях, как Резолюция 1325 («Мир, женщины, безопасность»), которая поставила вопрос о более активном включении женщин в миротворческие усилия ООН. То же самое касается и новых масштабных миссий «голубых касок», сравнимых с такими миссиями, организованными в Африке после окончания холодной войны.

Взаимное и общее недоверие и нежелание сотрудничать отражается и в самых, казалось бы, мелких деталях. Например, часто и регулярно ставится под сомнение легитимность отдельных докладчиков или членов делегаций. Но особенно ярко состояние паралича, в котором пребывает СБ ООН, высветила агрессия России против Украины: сначала западные члены Совета назначают заседание, посвященное агрессии, после него Россия в ответ проводит свое заседание, посвященное западным поставкам оружия Киеву: и так без конца и без начала.

Растрата ресурсов

В итоге растрачиваются впустую такие ценные ресурсы, как время и силы административного аппарата. Швейцария, которая в 2024 году в октябре во второй раз станет председателем СБ ООН, ощущает всё это на себе буквально каждый день. Такому наплевательскому отношению к ценным ресурсам благоприятствует и отсутствие четких процедурных правил. Ныне действующие «временные» правила оставляют порой чрезмерно много места для вольных интерпретаций и импровизаций и даже для откровенного саботажа.

Еще одна проблема возникает там, где Совет Безопасности вроде бы функционирует вполне прилично. Скажем, СБ ООН принимает решение о введении каких-то персональных санкций. Но при этом никаких средств правовой защиты не предусмотрено. Тот, кто, например, потеряет в результате такого рода санкций доступ к собственным банковским счетам, возможности обратиться в суд и оспорить данные решения не имеет.

Есть, конечно, офис омбудсмена, который уполномочен рассматривать дела, связанные с санкциями в отношении ИГИЛ и Аль-Каиды, и при необходимости он может вносить предложения относительно снятия санкций. Но это, скорее всего, единственное исключение. Что касается остальных 14 существующих в настоящее время режимов санкций, то их координатор в Секретариате ООН может максимум принять и зарегистрировать жалобу. Затем такого рода документы, как правило, бесследно и навсегда проваливаются в бюрократическую нирвану.

Швейцария, кстати, играет в упомянутом офисе омбудсмена центральную роль — подробнее о ней в материале ниже.

Какие реформы предлагаются?

Две наиболее срочные реформы касаются состава Совета и права вето, находящегося в руках у «большой пятёрки». Состав СБ ООН, как уже указано, отражает реалии конца Второй мировой войны: проигравшие войну Германия и Япония, мировые политические и экономические лидеры, до сих пор исключены из состава Совета Безопасности, кроме того, большинство нынешних государств мира были ещё тогда европейскими колониями.

Совет Безопасности должен куда лучше и адекватнее отражать современный мир, с этим все согласны, но адресованные друг другу многочисленные предложения относительно того, каким образом следует (ре)формировать Совет, до сих пор ходят по кругу и конца этой карусели не видно. То же самое касается и права вето. Кардинальные изменения в составе Совета и в нормах и правилах его работы потребовали бы внесения соответствующих поправок в Устав ООН, а эти поправки должны были бы быть одобрены всеми странами «большой пятёрки» — что, разумеется, нереально.

Ни одна страна с правом вето от своего права вето добровольно не откажется. Франция и ряд других государств — в том числе Швейцария — призывают к «добровольному самоограничению»: когда речь идет о геноциде, военных преступлениях и преступлениях против человечности, «пятёрка» должна добровольно отказываться от своего вето. Вполне наивное требование. Есть и другие, менее весомые предложения. Совет должен стать более открытым.

Звучат призывы относительно перехода к более прозрачной и подробной отчетности стран с правом вето перед другими государствами и большего учета мнения «гражданского общества». Предлагается все-таки ввести четкий механизм подачи апелляций на решения СБ ООН относительно введения санкций. Но в итоге всё упирается в право вето и в нежелание «большой пятёрки» ограничивать себя по действительно важным, фундаментальным вопросам. Швейцария вот уже два десятилетия пытается как-то продвинуть хотя бы какие-то реформы методов работы Совета. В 2005 году она вместе с Лихтенштейном, Иорданией, Сингапуром и Коста-Рикой она сформировала «Малую пятерку» и попыталась вынести на суд Генеральной Ассамблеи соответствующую резолюцию.

Проект такой резолюции получил значительную поддержку, но под сильным давлением со стороны «большой тройки» (США, Россия, Китай) проект так и не был поставлен на голосование. На смену «малой пятерке» пришли 27 государств. Они преследуют те же цели, что и так называемая «Группа АСТ (подотчетность, согласованность, прозрачность), членом которой является и Швейцария. Реформа методов работы — это один из четырех приоритетов Швейцарии в Совете Безопасности в 2023-24 гг.

Но каковы шансы на реальные реформы?

Начиная с 1945 года серьёзные поправки в Устав ООН вносились пять раз, и понятно, что в нынешней ситуации шансы на шестой пакет таких поправок равны нулю. Обжалование санкционных мер? Этот процесс пошел, но буквально черепашьими темпами. Мандат офиса омбудсмена по санкциям в отношении Аль-Каиды и ИГИЛ истекает в июне 2024 года. За продление этого мандата отвечают США, а Мальта старается сейчас пересмотреть сферу полномочий координатора по остальным 14 санкционным режимам.

В области «реформирования методов работы» все признаки указывают скорее не на расширение списка форматов работы Совета, а на сокращение этого перечня. Этим вопросом занимается Япония, её цель — достичь хотя бы какого-то общего понимания к концу текущего 2024 года. Одна из реформ — допустить использование интернет-сообщений в качестве эквивалентной замены сообщений, приходящих по факсу. Это будет маленький шаг для человечества, но огромный скачок для ООН.