Референдум, или Дамоклов меч демократии

Конечно, в реальности все выглядит не столь драматично, однако факт остается фактом: учитывая возможность народного вето депутаты в Швейцарии работают над законами особенно тщательно. 123RF

В Швейцарии народ имеет право определять судьбу всех новых, даже принятых уже парламентом, законов, более того, он может при помощи референдума вносить поправки в конституцию страны. Такого рода права являются основой всей политической системы Швейцарии. Но что народу хорошо, то политику — почти «смерть», потому право граждан «зарубить» любой закон делает законодательный процесс весьма сложным предприятием. С другой стороны, законы, возникшие под таким давлением, отличаются очень высоким качеством и учитывают мнение буквально каждого отдельного гражданина.

Начнем с небольшого анекдота из жизни. Однажды крестьянина из горной глубинки кантона Ури спросили, как он обычно голосует на референдумах. Крестьянин задумался, потом ответил: «Я всегда на всякий случай пишу в бюллетене слово „нет“, и вы знаете, до сих пор такой подход себя вполне оправдывал».

Анекдот этот мы не придумали сами, а взяли из газетного интервью Франца Штайнэггера (Franz SteineggerВнешняя ссылка), патриарха урнской локальной политики, человека, которого в кантоне Ури знает буквально каждый. Интервью это он дал сразу после референдума, на котором народ Швейцарии убедительно провалил пакет реформ системы швейцарского пенсионного страхования (мы писали на эту тему очень подробно, кто хочет, может освежить в памяти эту проблематику, пройдя по ссылке).

Специалисты ведомства Алена Берсе (министра внутренних дел, курирует здравоохранение, социальное страхование, культуру) работали над пакетом реформ семь лет, однако всего за один день народ Швейцарии, следуя совету того самого горца, сказал сложной, хотя и в целом логичной реформе, на всякий случай «нет», и это при том, что в парламенте эта реформа, пусть и с небольшим перевесом, но все-таки депутатами была одобрена. Однако депутаты депутатами, а вот убедить народ — это куда сложнее.

Начни сначала

Так или иначе, сейчас довольно нелегко сказать, что же стало той самой роковой «соломинкой», переломившей хребет «верблюду» столь тщательно разработанной реформы: то ли завет урнского горца, то ли здоровый скептицизм народных масс. Важно другое: сюжет этот является убедительным свидетельством в пользу тезиса, который в Швейцарии интуитивно понимают и разделяют все, а именно: от политиков в Конфедерации прямая демократия требует качеств сродни качествам бегуна на сверхмарафонские дистанции. 

Не говоря уже о необходимости иметь нервы толщиной с корабельный канат. Ведь сколь бы умным и логичным ни был законопроект или пакет реформ, совершенно недостаточно убедить в их позитивном воздействии только партии и парламентариев. Потому что в конечном итоге все зависит от мнения народного, а вот убедить граждан — это в Швейцарии, наверное, дело особенно сложное. Так и получилось с проектом реформ в области пенсионного обеспечения: сколь ни старались правительство, комитет сторонников реформы и сам министр Ален Берсе убедить избирателей в обоснованности и адекватности предлагаемых мер, ничего у них не вышло. 

Народ сказал «нет», и семилетняя работа большой команды экспертов и политиков оказалась выброшенной на свалку истории. Обидно? Не то слово! Напомним теперь немного теории. Референдум в Швейцарии знает две основные формы: обязательный референдум и факультативный, то есть необязательный. На обязательный референдум следует выносить любые поправки в текст конституции и любые предложения по вхождению в наднациональные и международные структуры.

На факультативный референдум могут (!) быть в 100-дневный срок после их опубликования в СМИ вынесены законы, уже принятые парламентом. Для этого можно организовать инициативный комитет и собрать в течение трех месяцев 50 тыс. подписей граждан. Или не организовывать, потому что теоретически запустить процедуру голосования и сбора подписей можно и в одиночку. В случае если за сто дней после опубликования закона никому так и не захотелось выносить его на референдум или если не удалось собрать соответствующее количество подписей, референдум не проводится, а закон считается окончательно вступившим в силу.

Отметим, что референдум — это не просто дополнительная «степень свободы» для народа, не просто еще одна возможность для граждан вмешаться в политический процесс. Референдум как институт и инструмент оказывает существенное влияние в целом на процесс законотворчества в стране. Для того, чтобы «отлить в граните» свои идеи и представления, в Швейцарии совершенно недостаточно сколотить альянс в парламенте или заручиться поддержкой каких-нибудь «серых кардиналов».

Успешный законопроект необходимо изначально создавать при том понимании, его дух и буква должны в обязательном порядке иметь на своей стороне согласие большинства избирателей. Поэтому в основе любой реформы или любого законодательного акта в Швейцарии находится самая широкая общественная дискуссия, в рамках которой свое мнение могут выразить в том числе силы, движения, партии, общественные группы и т.д., вовсе не представленные в парламенте.

Дольше, но надёжней

Народное вето, таким образом, становится дополнительной преградой на пути законотворческой деятельности, отчего работа депутата приобретает характер работы сапера на минном поле — одно неверное движение и «планов громадьё» может пойти прахом. С другой стороны, если закон сумел успешно преодолеть эту планку, то можно почти со стопроцентной уверенностью утверждать, что при его написании были учтены все мыслимые и немыслимые нюансы, и что простые граждане, прочитав этот закон, не возьмутся за голову и не спросят себя, «да что же они там такое курят?»

И если посмотреть на историческую перспективу, то начиная с 1848 года, то есть с момента основания современной демократической федеративной Швейцарии, на суд обязательного референдума было вынесено примерно 200 проектов, предложений и договоров. Три четверти из них сумели получить согласие народа.

Факультативный (необязательный) референдум, возник в Швейцарии только в 1874 году в результате первого полного пересмотра федеральной конституции, проведенного под давлением кантональных/региональных народных либеральных движений, протестовавших против олигархических тенденций в Швейцарии, то есть против слияния бизнеса и политики.

С тех пор и по сей день горнило факультативного референдума прошли 2 459 законодательных поправок, принятых парламентом. В 177 случаях голосование не проводилось из-за отсутствия достаточного количества подписей граждан, в 78 случаях народ отвергал предлагавшиеся поправки. Как правило законы, принимаемые парламентом, вступают в Швейцарии в силу все-таки без референдума, а если голосование и проходит, то народ, как правило, следует рекомендациям парламентариев. Почему так происходит?

Превентивное воздействие

Влияние законодательства, регулирующего проведение референдумов, не ограничивается только законами, выносимыми на суд народа. Дело в том, что уже одна только возможность или угроза проведения референдума может стать фактором, мотивирующим парламентское большинство сделать шаг навстречу своим потенциальным политическим противникам. Делается это либо для того, чтобы предотвратить запуск процедуры референдума, либо для того, чтобы сделать численность лагеря противников данного законопроекта как можно более незначительной.

Если вернуться еще раз к уже упомянутому нами проекту реформирования системы швейцарского пенсионного обеспечения, то мы увидим, что попытка протолкнуть пакет соответствующих предложений стала для выступавшего в его пользу левоцентристского парламентского альянса своего рода «актом балансирования на канате», с учетом того, что против реформы агитировали в парламенте сразу две группировки.

С одной стороны, это были правоконсервативная Швейцарская народная партия (Schweizerische Volkspartei — SVP) и правоцентристская Партия швейцарских либералов (Либерал-радикальная партия/Freisinnig-Demokratische Partei — FDP). Эти партии считали, что в нынешнем финансовом положении увеличивать в среднем на 70 франков в месяц пенсионные выплаты по линии «первой опоры» (AHV, подробнее о том, как работает швейцарская пенсионная система, можно прочитать здесь) совершенно недопустимо. Вторая группировка сложилась из представителей левых сил, которые были решительно против предложенного повышения пенсионного возраста для женщин с 64 до 65 лет. Это означало, что мужчины и женщины в Швейцарии начали бы выходить на «заслуженный отдых» одновременно.

Как мы теперь знаем, парламентский левоцентристский альянс с трудом, но все-таки утвердил пакет реформ, который потом был в итоге отвергнут народом на референдуме, организовали который… Правильно, те же самые правые и левые группировки, вошедшие в данном случае в своего рода «обреченный» ad hoc-альянс. Разработать новый пакет реформирования пенсионной системы, у которого был бы шанс пройти референдум, будет очень непросто, хотя и не невозможно, что показывает судьба принятого на референдуме в мае 2017 года закона о сворачивании в стране атомной энергетики (подробности — по ссылке). Правоцентристское большинство в парламенте выступало против этого закона, а вот народ решил иначе.

Доверяй — но проверяй!

Во время парламентского обсуждения новой редакции энергетического законодательства левым и левоцентристским силам пришлось сделать несколько шагов навстречу представителям промышленных кругов, согласившись, например, выделить дополнительные средства на проекты по повышению энергоэффективности жилого фонда страны, что уже стало хорошим «подарком» для компаний, специализирующихся на инновационной реконструкции жилых домов и зданий промышленного назначения. В ответ левые ожидали согласия с их планами относительно последовательного перехода энергетики страны на возобновляемые и экологические источники энергии. 

Однако представители SVP сказали, что такая сделка — это слишком мало, и вынесли все поправки в законодательство на референдум, обратившись к народу напрямик как к последней и окончательной политической инстанции, мол, пусть народ (а не барин) нас рассудит! В итоге перед самым референдумом на сторону нового законодательства неожиданно перешли либералы из FDP, а там и народ сказал свое мнение, обеспечив по итогам голосования правительственной «Энергетической стратегии — 2050» комфортное большинство. 

Итак, можно сказать, подводя итог, что референдум в Швейцарии — это самый настоящий дамоклов меч, оружие, которое действует уже силой одного своего присутствия и которое вполне может до поры до времени оставаться в ножнах. Одновременно референдум является еще и дополнительным инструментом гражданского контроля за политиками и партиями, что и понятно — депутат или партия, постоянно проваливающиеся на референдумах со своими идеями, могут и не «дожить» до очередных парламентских выборов. 

И, пожалуй, это-то обстоятельство и является причиной значительной степени доверия граждан Конфедерации к своим демократическим инструментам и институтам. По крайней мере, по сравнению с другими странами, это доверие находится, в самом деле, на относительно высоком уровне. Ведь, как говорится, доверяй, — но проверяй. Например, при помощи такой вещи, как референдум!

Об авторе

Автор этого материала изучал политологию в Университете Цюриха. Пишет в настоящее время для политического блога «Napoleon’s NightmareВнешняя ссылка». 

В рамках спецпроекта #ПрямаяДемократиявШвейцарии Внешняя ссылкаон анализирует для нас особенности народоправства по-швейцарски.

Перевод и адаптация: Игорь Петров