Брексит и швейцарский опыт прямой демократии: уроки и перспективы

Великобритания и ЕС: кто кого на самом деле держит на коротком поводке? Copyright 2019 The Associated Press. All Rights Reserved

С момента судьбоносного плебисцита (не путать с референдумом, каковым он не был) по вопросу о пребывании Соединённого Королевства в составе Европейского союза, прошли три года. Но туманный Альбион как был, так и остался глубоко расколотой страной: единого мнения у нации по данной проблеме так и не выработалось. Не исключено, что второй плебисцит еще в большей степени углубит этот раскол. Или все будет наоборот? Пока в Европе есть только одна страна с истинным прямым народовластием. Это Швейцария. Какие выводы могли бы сделать британцы из швейцарского опыта прямой демократии?

Вполне возможно, что 12-го декабря 2019 года в Великобритании пройдут внеочередные парламентские выборы, после которых на Островах может состояться второй плебисцит по вопросу о пребывании Соединённого Королевства в составе Европейского союза. Премьер Борис Джонсон очень не хотел бы проводить второй опрос общественного мнения в формате голосования на эту тему, однако если новый парламент не будет иметь ясно очерченного парламентского большинства, придерживающегося даже не важного какого мнения (за или против Брексита), и если из-за этого тема Британия и ЕС опять окажется «подвешенной в воздухе», то, как видно, иного выхода у него просто не останется.

Лейбористы уже анонсировали, что в случае их прихода к власти они новый «референдум» проведут обязательно. В народе в целом господствует готовность еще раз ответить на спущенный сверху вопрос правительства (отличительный признак плебисцита) на предмет о том, хотят ли они оставаться в ЕС. За проведение голосования сейчас выступают 47% подданных, 29% настроены против нового плебисцита.

Многие британцы уже сейчас склонны видеть во всем этом очередной «обман» и стремление «элит» увернуться от «народного мнения». Именно такого рода лозунги можно видеть на импровизированных плакатах, находящихся в руках у протестующих рядом со стенами Вестминстера. И что будет, если им скажут, ок, вот вам возможность еще раз выразить свое мнение по данному вопросу? Пойдут ли эти люди голосовать и какие последствия будет иметь это голосование для Великобритании?

«Вот они, рамочные условия!»

«Решающее значение будет иметь „Frame“, „рамка“, то есть то, как новый плебисцит будет „продан“ избирателю». Такого мнения придерживается Патрик Эмменэггер (Patrick EmmeneggerВнешняя ссылка), профессор кафедры политологии Университета Санкт-Галлена (Швейцария). «Каковы причины и основания для второго „референдума“? Насколько этот плебисцит станет „скрепой“? Велик ли риск углубления национального раскола, и без того немалого? Идет ли речь о фактическом отзыве решения выйти из состава ЕС? Или же речь идет просто о выборе между „жестким“ и „мягким“ сценариями Брексита? Народ должен знать точные ответы на все эти немаловажные вопросы».

Но самое главное, подчеркивает профессор Эмменэггер, «референдум» не должен быть использован с целью корректуры якобы неверного вотума. Но сейчас многие из тех 48-ми процентов, кто три года назад голосовал против выхода из ЕС, думают именно так, мол, вот еще один шанс наконец сделать так, чтобы народ принял «правильное» решение и остался в ЕС. Но ведь гораздо важнее, чтобы люди реально увидели, что власть даёт им право участия в управлении страной, что это право выходит далеко за рамки одного, даже такого важного, вопроса, и что решение проблемы Брексита было, все равно как, но решено с участием народа, и что это было не просто какое-то правительственное решение поверх голов избирателей».

Профессор П. Эмменэггер добавляет, что прямая демократия, и этому учит нас швейцарский опыт, часто служит тому, чтобы придать необходимую степень легитимности заранее найденному в массах компромиссу, в рамках которого нет ни проигравших, ни победителей, а есть стороны, пошедшие на равные уступки во имя поиска и нахождения общего знаменателя. С такими идеями согласен и Бруно Кауфман (Bruno Kaufmann), пламенный борец за прямые народные политические права, корреспондент швейцарского радио SRF в странах Скандинавии и эксперт портала swissinfo.ch.

По его мнению первый «референдум» по Брекситу не стоит рассматривать как нечто окончательное, как какое-то «отлитое в граните» решение. Скорее, это был источник импульса для самых широких общественных дебатов, своего рода «социальное праймериз». А вот политические круги… Они начали реагировать все более нервозно, а потом вообще впали в истерику. В целом же, по мнению Бруно Кауфмана, решение британцев покинуть ЕС вполне легитимно. «Оно базируется на реальном и многолетнем опыте британцев, честно „отбывших“ в ЕС несколько десятилетий. Что касается второго плебисцита, то он мог бы окончательно расставить все точки над «и», добавив Брекисту недостающую ему степень легитимности». При этом Б. Кауфманн опасается, что в реальности это голосование будет излишне политизировано и только приведет к появлению в обществе дополнительных трещин.

«Швейцарский Брексит»

А что в Швейцарии? Здесь граждане ходят на референдумы (темы которых не спускаются сверху, но инициируются снизу, самим народом) как на работу раз в квартал. Повторные голосования и переголосования уже принятых на голосовании решений дело здесь обычное. И ничего, система работает прекрасно! Один из самых ярких примеров: голосование по «народной законодательной инициативе против массовой иммиграции» (Masseneinwanderungs-Initiative), прошедшее в начале 2014 года. Сторонники инициативы победили с перевесом в 0,3% голосов, и это несмотря на то, что фактически она ставила на кооперации ЕС и Швейцарии большой крест.

Понятно, что Швейцария и так не входит в ЕС, и нельзя выйти оттуда, где тебя нет. Но ЕС является важнейшим торговым партнёром Швейцарии и денонсация хотя бы одного из ныне действующих пакетов двусторонних соглашений между Берном и Брюсселем по своим разрушительным последствиям вполне была бы сопоставима с Брекситом (уточним, что все входящие в данные пакеты нормы действуют только пакетом, отказ от одной из них ведет к прекращению действия всех остальных норм и соглашений — прим. ред. рус.). Как говорит профессор П. Эмменэггер, эта инициатива, минимальным преимуществом голосов принятая в 2014 году, так же стала для швейцарского политического руководства огромной головной болью.

В итоге, после двух лет консультаций с Брюсселем и после упорных внутриполитических сражений и дебатов, парламент Швейцарии решил эту проблему, но, во-первых, иначе, а во-вторых, значительно ослабив негативное воздействие этой инициативы на весь корпус отношений двух столь сложных партнёров, как Швейцария и Европейский союз. Не запрещая европейским трудовым кадрам приезжать в Швейцарию, Берн просто ввел на рынке труда Конфедерации принцип «внутреннего предпочтения». То есть теперь европейцы как и раньше могут приезжать в Швейцарию и искать работу, но все равно в очереди на свободные рабочие места они будут последними. И вуаля! Если не буква, то уж дух-то «антимиграционной инициативы» был соблюдён. 

«Народники» из консервативной Швейцарской народной партии (ШНП / SVP) и сейчас утверждают, что парламент «предал волю народа». Но так говорит любая партия — каждый раз, когда народ принимает не то решение, какое этой партии хотелось бы иметь. ШНП до сих пор не сдаётся и недавно она закончила собирать подписи под новой инициативой, предлагающей вообще денонсировать режим свободы перемещения между ЕС и Швейцарией.

Швейцарский Брексит: в 1992 году Швейцария отказалась вступать в Еврозону. Keystone / Str

Мы видим, что проблема пока остаётся. Однако она отнюдь не расколола страну. Более того, этот референдум можно будет только приветствовать, потому что он подведет, наконец, финальную черту под многолетними попытками Швейцарии определить свое место применительно к ЕС и понять, где мы: рядом с ЕС, в составе ЕС, или вообще мы тут не причём? Каким бы ни было решение на референдуме по этой инициативе, оно определит и судьбу возможного Рамочного соглашения между ЕС и Швейцарией. И винить потом швейцарцам будет некому, потому что все эти решения они принимали сами. И им самим и нести потом ответственность за последствия.

Раз, и еще раз…

Похожий казус мы имеем в случае и с реформой налогообложения иностранных компаний холдингового характера. Следуя мировым трендам на борьбу с уклонением от налогов и противодействие отмыванию преступных капиталов, правительство Швейцарии сконструировало довольно сложную реформу, которая была предложена на суд народа. В 2017 году референдум состоялся, реформа была отвергнута и власти опять взялись за голову. Потому что опять мнение народное вошло в противоречие с казалось бы совершенно рационально продуманной реформой, отвечающей, к тому же, самым передовым мировым тенденциям.

Значит ли это, что лучше бы прямой демократии в Швейцарии вообще не было? Ничего подобного! Лучшее лекарство от неудач прямой демократии — это еще больше прямой демократии. Так и получилось: данный вопрос, но уже увязанный с частичной пенсионной реформой, снова был вынесен на всенародный референдум два года спустя. На этот раз налогово-пенсионная реформа смогла заручиться поддержкой в первую очередь левых партий и движений. Кроме того, все понимали, что с пенсиями в Швейцарии надо что-то делать, причем чем раньше, тем лучше.

Разумеется, многие были недовольны тем, что им в течение двух лет предлагают опять голосовать по одному и тому же вопросу. Тем не менее, как говорит Б. Кауфман, этот более чем сложный референдум как раз и отражает причины исторического успеха швейцарской модели прямой демократии: граждане поняли, что налоговая реформа просто должна быть реализована, потому что по-другому нельзя. И вопрос, поэтому, состоял не в том, реализовывать ее или нет, а как ее реализовывать, в каком формате и с какими издержками? В итоге парламент нашел политическую формулу, которая и была предложена народу на референдуме. 

Народ, разумеется, имел полное право отвергнуть и эту налогово-пенсионную реформу. Но он этого не сделал. Реформа была одобрена. И теперь каждый суверенный кантон или субъект федерации (здесь мы уже переходим в область знаменитого швейцарского федерализма) будет сам реализовывать положения этой реформы так, как ему кажется правильным.

«Первых нет и отстающих»!

И это только два случая, внешне схожих по степени драматизма с Брекситом. Но если Брексит вверг Великобританию в пучину истерики и самобичевания, то швейцарцы в такой ситуации, переживаемой ими регулярно, чуть не каждый год, просто сказали себе «ну и что?» И двинулись дальше. Впереди и позади у них десятки таких «Брекситов». Каждый из них сулит или сулил огромные проблемы: вопросы миграции, реформа избирательного законодательства, очередные пенсионные и налоговые реформы, да мало ли в обществе Швейцарии проблем! И это в ситуации, когда нигде, ни в одном законе, не указано, кстати, имеют ли результаты референдумов вечный срок действия или нет!

Но для Швейцарии это нормально! Она не только «дошла до выборов руководства», но двинулась даже гораздо дальше. Что же касается британцев, то тут профессор П. Эмменэггер убежден в одном: «Решение, принятое большинством в 52% голосов, не может быть рассмотрено в качестве окончательной победы. Но если люди с другим мнением начинают превращаться во врагов народа, то это, в лучшем случае, очень ограниченное понимание того, что есть демократия». Швейцарская система в этом случае исходит из необходимости учесть все точки зрения. Потом эти мнения оформляются в качестве народных инициатив, с помощью которых можно вносить поправки в конституцию (регулярные федеральные законы народ формулировать не может, но он имеет право выносить их на референдум), потом инициативы идут на обсуждение в парламент, а затем ставятся на голосование.

«В итоге в Швейцарии не остается ни победителей, ни побежденных, а есть люди, внёсшие свой вклад в общее дело. Побеждают, поэтому, все», — говорит Бруно Кауфманн. В Великобритании же нет такого опыта, и поэтому плебисцит по Брекситу сразу привел общество к расколу. Насколько скоро удастся выправить там ситуацию и вернуться к норме — сказать невозможно. Многие надеются, что Брексит пробудит-таки в народе «вкус к непосредственному народоправству». С точки зрения Б. Кауфмана «смена парадигмы» в Великобритании уже состоялась, потому что многие из тех, кто раньше молчал, получили-таки право голоса и смогли этот голос использовать по прямому назначению. «Проблема только состоит в том, что в рамках британских реалий сейчас все только и делают, что проигрывают».

Панельная дискуссия в Университете Санкт-Галлена

Какие уроки могла бы извлечь Швейцария из ситуации с Брекситом? Какое значение имеют актуальные сложности в Великобритании для репутации демократии как таковой в мировом масштабе?

Этот и другие вопросы мы обсудим 2 декабря 2019 года в Университете города Санкт-Галлен в рамках подиумной дискуссии под названием «Brexit and beyond: limits + potential of direct democracy» («До Брексита и дальше: пределы и потенциал прямой демократии»).

Участники дискуссии: политолог Патрик Эмменэггер (Patrick Emmenegger), журналисты Бруно Кауфман (Bruno Kaufmann) и Генриетта Энгберсон (Henriette Engberson). Организатор дискуссии: Университет г. Санкт-Галлен. Билеты можно зарезервировать по этой ссылке.Внешняя ссылка