10 способов обойти волю народа в Швейцарии

Gettyimages

В Швейцарии вся полнота власти исходит от народа, но иногда его воля претерпевает удивительные превращения.

Перевод на немецкий и адаптация: Игорь Петров.

В Швейцарии вся полнота власти исходит в конечном итоге только от народа. Народ может выражать свою волю как опосредованно, на выборах, так и непосредственно, на референдуме. И часто воля «суверена» бывает выражена довольно очевидным образом: народ хотел, например, ограничить иностранную иммиграцию, поставить природу Альп под особую охрану, ввести оплачиваемый отпуск для матерей по уходу за новорождённым. 

Но потом начинается процесс законодательной адаптации и реализации этой воли. Все рычаги управления берут в свои руки юристы и парламентарии. Народ ведь и в самом деле такое может одобрить! «Тут все от меня зависит», — говорит такой законодатель и начинает крутить и вертеть народную волю, прикидывая, как бы ее сподручнее было реализовать, а главное — с наименьшими «потерями» для устоявшихся политических практик и традиций. 

С этой целью умные политики начинают придумывать разные хитрые способы, которые позволяют и соблюсти внешнюю демократичность, и  особенно не дразнитьразного рода «гусей»! Вот наш рейтинг самых распространённых в Конфедерации уловок, позволяющих обойти волю народа!

Уловка номер 1: Разбавить водой до полной неузнаваемости

На референдуме 9 февраля 2014 года народ Швейцарии одобрил народную законодательную инициативу «Против массовой иммиграции» (Masseneinwanderungs-Initiative), в центре которой стояло предложение вернуть старую практику квотирования притока в страну иностранной рабочей силы. Эта практика очевидным образом противоречила действующему между ЕС и Швейцарией режиму свободы перемещения, но авторы законопроекта махнули на это рукой, сказав: «Авось, как-нибудь проскочим». Наверное, они особенно на успех и не рассчитывали, однако все пошло не так!

Keystone

Народ неожиданно одобрил инициативу, что поставило швейцарский парламент, на плечи которого легла необходимость отлить народную волю в граните национального законодательства, перед непростой дилеммой. С одной стороны, игнорировать волю народа нельзя, потому как в стране царит прямая демократия. С другой стороны, реализовать ее тоже нельзя, потому что прямая реализация народного вотума привела бы вообще к обрушению всего здания отношений Берна и Брюсселя. Им пришлось бы опять возвращаться в начало и заново проводить переговоры как по соглашению о свободе перемещения, никаких квот на миграцию не предусматривающего, так и вообще по всем соглашениям так называемого первого пакета билатеральных соглашений, поскольку действуют они все вместе: денонсируется одно соглашение — утрачивают силу и все остальные.

И вот теперь попробуйте найти выход из этой ситуации. Однако швейцарский парламент не был бы самим собой, если бы ему не было по плечу решение любой, даже, на первый взгляд, неразрешимой задачи. Волшебной палочкой стала старая как мир уловка под названием «разбавить водой до неузнаваемости». Решение было и в самом деле гениальным, достойным вхождения во все учебники политических технологий. В конечном итоге, рассуждал парламент, народу ведь надо даже не ограничивать собственно миграцию, ему надо обеспечить рабочие места, дабы понаехавшие в рамках режима свободы перемещения иностранцы не лишили работы местных. Поэтому пусть европейцы едут, запретить мы им этого все равно не можем, но пусть они, приехав, наткнутся на режим решения вопроса занятости, делающий их приезд в Швейцарию попросту бессмысленным.

В итоге с июля 2018 года в Швейцарии заработал «режим внутреннего предпочтения» при приёме на работу, в рамках которого, в частности, фирмы обязаны все свои открытые вакансии регистрировать в региональных центрах занятости, дабы местные швейцарцы могли в приоритетном порядке узнавать о перспективах поиска работы. Разумеется, прямое квотирование иммиграции не имеет ничего общего с новым режимом труда и занятости в Швейцарии. Однако после нескольких лет дебатов парламент смог отрапортовать о том, что воля народа реализована. Немного не так, немного не в той форме, но по сути все вроде бы совпадает. Гениально? Еще бы!

Уловка номер 2: «Тактика салями»

Если народ принимает какое-то, с точки зрения профессиональных политиков, «неправильное» решение, то «замотать» его и превратить в свою противоположность можно в Швейцарии, используя тактику «малых дел», «небольших шажков» и «свершившихся фактов». В немецком языке в Швейцарии в таком случае говорят о «тактике нарезки батона салями на маленькие кусочки», что можно на русский язык перевести не очень изящным выражением «тянуть кота за хвост». 

Один из примеров применения такой тактики — решение народа кантона Цюрих относительно приватизации городских и районных энергетических компаний, находящихся в собственности города. В частности, народ однозначно отказался превращать крупнейшую такую компанию EWZВнешняя ссылка в частное акционерное общество. И что? А ничего! Руководство компании продолжает процесс её превращения в АО, делая шажок за шажком, каждый из которых вроде бы никакого особенного значения не имеет. А в сумме никто и не скрывает, что, что бы там ни говорил народ, компания в итоге рано или поздно сменит форму собственности.

В этом же направлении потихоньку движутся и кантональные органы — парламент с правительством. В 2015 году городской совет Цюриха выступил с инициативойВнешняя ссылка о превращении этой компании в промышленное предприятие общественно-правовой формы, каковая позволила бы ему «конкурировать на рынке в качестве поставщика энергетических услуг», оставаясь пока в общественной собственности. Инициатива эта, правда, закончилась ничем. 

Но в 2017 году правительство города, обеспокоенное ухудшением деловых перспектив компании и снижением уровня ее конкурентоспособности, предложилоВнешняя ссылка новый метод расчёта прибыли, по сути, приближающий компанию к частному акционерному обществу. И на сей раз народ уже сказал «да». «Тактика салями» оправдала себя, и по состоянию на 2018 год процессВнешняя ссылка постепенного превращения энергетической компании в частное акционерное общество продолжается.

Уловка номер 3: «Не торопись, а то успеешь»!

Если вам не нравится воля народа, то решение «суверена» можно просто положить под сукно, а также задвинуть в долгий ящик. Так в Швейцарии, например, поступили с решением о введении оплачиваемого отпуска для матерей по уходу за новорождённым. Народ Швейцарии принял это решение и внёс в конституцию соответствующие поправки еще в 1945 году, однако реально они заработали только… в 2005 году после еще одного референдума. 

Общественные активисты сделали из этого печального опыта соответствующие выводы и заранее заложили в текст инициативы о введении в стране оплачиваемого отпуска по уходу за ребёнком для отцов чёткие сроки ее реализации. Столь же неторопливо реализовывалась и другая, не менее знаменитая в Швейцарии инициативаВнешняя ссылка в пользу постановки болотистых торфяников центральных регионов Швейцарии под особую охрану. Подробнее об этом сюжете можно прочитать в материале по ссылке.

Уловка номер 4: «Не хочу и всё»

В 2004 году народ Швейцарии одобрил законодательную инициативу, предписывающую оставлять в заключении опасных преступников, совершивших особенно жестокие насильственные преступления сексуального характера (VerwahrungsinitiativeВнешняя ссылка). Сложность ее состояла  том, что такие осуждённые должны были даже и после отбытия ими сроков наказания оставаться под замком, что противоречило базовым гражданско-процессуальным нормам, и по мнению некоторых, даже нарушало фундаментальные права человекаВнешняя ссылка. 

В Швейцарии полагают, что исключение человека из налаженных механизмов социума уже является для него огромной потерей. SRF-SWI

Правовой комитет Национального совета (большой палаты парламента) поначалу вообще рекомендовал не рассматривать итоги референдума и не заниматься выработкой конкретной правовой формы реализации народного вотума. Подумав, парламент все-таки не стал следовать этим крайним курсом, однако соответствующие подзаконные акты вступили в силу только в 2008 году. Но и на этом еще дело не кончилось. Швейцарские суды с тех пор решительно отказываются в своей правоприменительной практике учитывать результаты референдума 2004 года, а Федеральный суд в Лозанне, высшая судебная инстанция страны, последовательно отменяет все решения судов более низких инстанций, предусматривающие пожизненное заключение сексуальных преступников.

В 2013 году Лозаннский суд постановилВнешняя ссылка, уточняя свою позицию, что реально пожизненный срок может получить только тот, чьи шансы успешно пройти медицинскую терапию официально признаны стремящимися к нулю. И поскольку, как считает суд, простой судмедэксперт не может квалифицированно принять решение о том, что данный осуждённый не имеет шансов на излечение, то можно исходить из того, что решение референдума 2004 года о пожизненном содержании под стражей опасных сексуальных преступников так и останется «сухой теорией». На данный момент в Швейцарии зарегистрирован лишь один-единственный случай вступления в законную силу решения суда о пожизненном заключении, и то только потому, что сам осуждённый отказался подавать на апелляцию.

Уловка номер 5: «Старое содержание в новой упаковке»

В 2008 году народ Швейцарии убедительным большинством отверг народную законодательную инициативуВнешняя ссылка, предлагавшую легализовать в стране употребление в частных целях марихуаны и родственной продукции. И тем не менее в стране все равно существуют все возможности и дальше курить «травку», не опасаясь попасть за решётку. Так, например, начиная с 2013 года владение марихуаной в эквиваленте менее 10 грамм наказывается только административным денежным штрафомВнешняя ссылка в размере 100 франков. Такую норму ввели в стране на основании решения парламента. Заплатив данную сумму (6 300 рублей, или 2 800 гривен), гражданин может быть уверен, что на этом всё дело и завершится, что он нигде не будет проходить как «ранее осуждённый» и что никаких дел в его отношении правоохранительные органы открывать не будут.

Магазины легальной продажи «легких» наркотиков, так называемые «Hanfläden», существуют в Швейцарии уже сегодня, однако законодательство сейчас таково, что эти торговые точки больше зарабатывают на «сопутствующих товарах», а не на собственно «траве». Thomas Kern

В 2017 году городские судебные инстанции городов Цюрих и Винтертур, а также кантональная полиция ЦюрихаВнешняя ссылка приняли решение вообще не наказывать лиц, владеющих с целями личного потребления марихуаной в объёме менее 10 граммов. Основанием для такого решения стал вотум Федерального суда в Лозанне. Кроме того, начиная с 2011 года в Швейцарии официально разрешена торговля продукцией с содержанием тетрагидроканнабинола (ТГК / THC) менее 1,0%. Сейчас продажа в киосках и маленьких магазинчиках разного рода товаров с надписью «Cannabis CBD» переживает небывалый взлёт. Общество идет, однако, дальше и уже обсуждает возможность контролируемой раздачи полноценной марихуаны с медицинскими целями лицам, находящимся в состоянии тяжёлой наркотической зависимости, а также с медицинско-научными целями.

Уже сейчас такая марихуана может потребляться людьми с острыми болевыми синдромами с целью их купирования в условиях повышенной резистентности к привычным болеутоляющим и при нежелании переходить на дорогие опиаты. Сейчас идет сбор подписей под новой инициативойВнешняя ссылка относительно возможной легализации марихуаны. Голосование по данному законопроекту должно будет наконец прояснить, чего же хочет народ — запрета марихуаны или ее окончательной легализации.

Уловка номер 6: «Если долго ныть…»

А бывает и по-другому: сначала народ с радостью принимает какое-то решение, но потом начинают раздаваться громкие жалобы, что мол, все не так, что последствия этого решения разрушительны и контрпродуктивны. Так, например, произошло с народной законодательной инициативой «За эффективную защиту от злостных нарушителей скоростного режима на дорогах» (Schutz vor RasernВнешняя ссылка). Законопроект предусматривал для неисправимых «гонщиков» наказание в виде лишения свободы по меньшей мере на срок до одного года, с возможностью изъятия прав и даже конфискации автотранспортного средства.

В Швейцарии любят внедорожники! Volvo

В 2013 году новая редакция ПДД Швейцарии учла все пожелания, содержавшиеся в инициативеВнешняя ссылка, а потому ее авторы сочли возможным отозвать свой законопроект. Однако прошло пять лет, и уже звучат голоса, мол, а как бы нам немного смягчить все эти драконовские наказания. Парламент, скорее всего, скоро отменитВнешняя ссылка минимальное наказание в один год тюрьмы за «поездки с ветерком», аргументируя это тем, что, во-первых, столь суровые меры не соответствуют здравому смыслу, а во-вторых, они не оставляют судьям при рассмотрении соответствующих дел почти никакого пространства для манёвра.

Уловка номер 7: «Laisser-faire», или «Будь как будет»

Волю народа можно обойти, закрывая глаза на реальную практику, совершенно не соответствующую писаному закону. В Швейцарии так произошло в 1977 году в рамках проблематики, связанной с прерыванием беременности. На референдуме народ отверг предложение легализовать аборты. Год спустя таким же убедительным большинством народ отверг законопроект, предлагавший расширить каталог условий, при которых аборт мог быть проведён легально (т.н. «erweiterte Indikationenlösung»).

Окончательная декриминализация абортов произошла в Швейцарии на референдуме в 2002 году. Однако сложившаяся задолго до этого судьбоносного решения в стране практика уже позволяла проводить прерывание беременности без каких-либо юридических последствий. Врачи сами толковали «показания к проведению абортов» («medizinische Indikation») настолько широко, что это уже граничило со свободным проведением абортов без всяких показаний только на основании одного пожелания женщины. Начиная с 1988 года уголовные наказания к тем, кто совершил аборт, в Швейцарии не применялись.

Нечто подобное произошло и со знаменитым абсентом. В 1908 году народ принял законодательную инициативу, запрещавшую производство абсента, однако правоприменительная практика оказалась на деле весьма и весьма либеральной. Производство и потребление абсента продолжалось в Швейцарии в подпольных условиях в период всего действия этого своеобразного «сухого закона». Официально запрет на производство и потребление абсента в Швейцарии был отменен только в 2005 году.

Уловка номер 8: лавировать, лавировать и никуда не вылавировать…

В 1994 году народ принял на референдуме «Инициативу в пользу защиты экологии Альп» (Alpenschutz-Initiative), в которой содержалось требование в течение 10 лет перевести весь грузовой транзитный трафик, пересекающий Альпы, с асфальтовых дорог на железные. 

По мнению правительства, однако, положения инициативы противоречили международным обязательствам Швейцарии, а потому оно приняло решение добиться намеченных в этом законопроекте перспективных целей путем реализации пакета альтернативных мер, не содержащих в себе положений, воплощение которых могло бы повредить отношениям Швейцарии и ЕС. Сам же текст «Альпийской инициативы» до сих пор до конца так и не исполнен. 

Уловка номер 9: «Закрыть на всё глаза»

Иногда власти просто принимают решение не «заморачиваться» и закрыть на какие-то реалии глаза. Вот пример: начиная с 1982 года после одобрения народом соответствующей законодательной инициативы вдоль всех озёрных и речных побережий в кантоне Берн должны быть проложены общественные прогулочные променады. 

Однако многие общины по три десятка лет не спешили реализовывать эту инициативу, ссылаясь на отсутствие денег, иных ресурсов и так далее. В итоге, как правило, кантональным властям приходилось брать инициативу в свои руки и заставлять нерадивые муниципалитеты выполнить свой долг перед прямой демократией. Однако денег нет порой и у самого кантона. Поэтому эксперты исходят из того, что на создание полноценной сети прибрежных променадов в кантоне уйдёт еще лет 30-40.

Уловка номер 10: использовать правовые лакуны

По итогам референдума 3 марта 2013 года 68% избирателей Швейцарии и все без исключения кантоны согласились с законодательной инициативой «Против наживы и нетрудовых доходов», выдвинутой беспартийным предпринимателем Томасом Миндером. Цель ее — внести в акционерное право Швейцарии изменения, ограничивающие полномочия правлений компаний в плане определения размеров денежных вознаграждений и бонусов для высшего менеджмента.

В соответствии с действующим в Швейцарии законодательством правительство было обязано в период до марта 2014 года издать подзаконные акты, определяющие конкретный порядок действия новых правовых норм. В 2015 году соответствующий указ вступил в силу, нося «переходный характер». Такой характер он будет теперь носить до тех пор, пока в Швейцарии не будет подвергнуто пересмотру действующее акционерное право. Вместе с тем уже сейчас обойти новые положения почти ничего не стоит, и все благодаря имеющимся правовым лакунам.

Например, новый закон запрещает выплачивать топ-менеджерам компенсационные бонусные вознаграждения при вступлении ими в новую должность. Однако ничто не мешает выплатить такому менеджеру не бонус, а премию, компенсирующую ему материальную выгоду, упущенную в связи с переходом на новую работу. Таким образом, сама по себе инициатива (и это следует признать по прошествии стольких лет) осталась без каких-либо последствий.