Прямая демократия и ее глобальное измерение

Швейцарская прямая демократия не есть нечто раз и на всегда заданное и неподвижное. Напротив, она развивается, получая новые, ранее невиданные измерения, до конца осознать которые мы пока не в состоянии. 

Вольф Линдер (Wolf Linder) родился в 1944 году. Бывший профессор кафедры политологии Бернского Университета, автор классических работ по истории, теории и практике функционирования швейцарской политической системы. Предлагаемый материал был впервые опубликован на немецком языке в газете Neue Zürcher Zeitung 30 ноября 2015 года. Adrian Moser

Призрак бродит по Швейцарии, призрак «антииммиграционной инициативы», одобренной народом на референдуме 9 февраля 2014 года. Политический истеблишмент страны пребывает в тихом ужасе: опять эта несносная Швейцарская народная партия, запустившая данную законодательную инициативу, «злоупотребила» народными правами прямой демократии и «продавила» с их помощью «ксенофобский» законопроект, убедившись, что добиться своего при помощи стандартных парламентских процедур у нее не получится ни при каких обстоятельствах.

Многие указывают на то, что, опираясь на прямое мнение избирателей, «народники» в очередной опять поставили «на место» швейцарский парламент. Они припоминают также, что любая законодательная инициатива, родившаяся в кулуарах блохеровской партии, — начиная с законопроекта о запрете строительства новых минаретов и заканчивая предложением немедленно высылать иностранцев, нарушивших закон, — неизбежно ведет к серьезным внешнеполитическим осложнениям. А если взять их «антииммиграционную инициативу», то мы увидим, что ситуация обострилась даже еще сильнее и Берн, сам того не желая, вдруг оказался на пороге не просто разногласий с Брюсселем, но открытого конфликта с ним.

Серьезным вызовом оказалась эта злосчастная инициатива и с точки зрения перспектив развития внутренних политических механизмов страны. Множатся голоса, которые восклицают, мол, мы же вас предупреждали, что ничего хорошего из этого не выйдет, и что резкое увеличение числа законодательных инициатив, выносимых на референдумы, а также фактическое удвоение шансов на их успешное прохождение через горнило народного волеизъявления (с 10 до 20%) вовсе не является признаком невиданного расцвета швейцарского народовластия.

Соответственно стали куда более громкими голоса и тех, кто призывает резко ужесточить правовые основания, на базе которых, собственно, и функционирует институт народной законодательной инициативы, являющийся важнейшим инструментом в системе швейцарской прямой демократии. Швейцарскому парламенту нового созыва, рано или поздно, но придется, как видно, заняться этим вопросом. По крайней мере комитет Совета кантонов, занимающийся вопросами государственного строительства, уже предлагает, например, текст любой инициативы сначала проверять на его совместимость с действующим правом и Конституцией.

Швейцарская же народная партия как раз нацелилась в противоположную сторону. Запустив недавно еще одну народную законодательную инициативу, на сей раз «О превалировании национального права над международным» («Schweizer Recht statt fremde RichterВнешняя ссылка»), «народники» вознамерились, следуя принципу «да хоть камни с неба, мы у себя дома», фактически расширить рамки законодательной инициативы едва ли не до бесконечности, коль скоро такой важный «тормоз», как международное право для Швейцарии может перестать быть фактором, обладающим хотя бы минимальной релевантностью. 

Соблюдайте нашу конституцию!

С моей же точки зрения основная проблема состоит даже не в том, что народные законодательные инициативы нарушают международное право, а в том, что они все чаще противоречат основополагающим принципам демократии как таковой, в частности, принципу разделения властей. Хотелось бы напомнить, что этот принцип исходит из очень простого правила: тот, кто делает законы, не имеет право заниматься правоприменительной практикой, а тот, кто этой практикой занимается, подлежит контролю со стороны независимых судебных органов власти.

Эти принципы имеют фундаментальное значение. Без их соблюдения нет демократии. Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть на те страны, где по сути и фактически разделения властей не существует. Там, в этих странах, мы имеем дело либо с зарождением, либо с дальнейшим укреплением самых настоящих диктатур. Швейцария, конечно, далека от такого развития ситуации в области демократических институтов, но и тут мы ясно видим: в сфере народных законодательных инициатив мы все чаще забываем обеспечить строжайшее соблюдение принципа разделения властей. Все громче звучащие призывы «обеспечить буквальную реализацию текстов законодательных инициатив», — причем речь в данном случае идет не только об «антииммиграционной инициативе», — оказываются по факту настоящим ядом для всего конституционно-правового здания нашей демократии.

Мнение экспертов

Портал swissinfo.ch публикует статьи сторонних авторов, экспертов и специалистов.

Они делятся с нами своими уникальными знаниями и опытом, помогающими разнообразить информационную палитру, которую мы предоставляем в распоряжение наших читателей, и сделать дискуссии на те или иные актуальные для мира и Швейцарии темы более предметными и глубокими.

Данный текст отражает личное мнение автора, которое не обязательно должно совпадать с мнением портала swissinfo.ch.

Более того: мы видим, что та же ШНП запускает уже «инициативу в поддержку ранее выдвинутой инициативы» («Durchsetzungsinitiative»), цель которой состоит, по сути, в том, чтобы окончательно связать парламенту руки и лишить его даже минимального пространства для маневра, столь необходимого для подгонки часто довольно общё сформулированных текстов инициатив (в данном случае «антииммиграционной законодательной инициативы») к сложной и противоречивой реальной жизни. Такого рода «инициативы в квадрате» являются жуткой глупостью и грубейшим нарушением принципа разделения властей.

Конечно, в Швейцарии вся власть исходит от народа, и именно совокупность избирателей и является у нас высшим законодательным и конституционным органом. Однако этот орган не должен стать объектом злоупотреблений со стороны тех, кто втихаря мечтает заполучить в свои руки неограниченную авторитарную власть. Я уже не говорю о том, что народ, будучи законодателем, вовсе не имеет права стоять над законом. Принцип разделения властей действует для него в той же степени, в какой он действует и для всех других институтов власти.

Народные законодательные инициативы только в том случае могут считаться совместимыми с конституцией, если в ходе их претворения в жизнь у парламента остается хотя бы необходимый минимум свободы рук, необходимой для корректного встраивания нового законодательного акта в уже существующую систему национального права. Не забудем и необходимость судебного контроля за правоприменительным процессом.

Поэтому инициативы, не соблюдающие все эти базовые условия, должны объявляться недействительными и отвергаться. И поскольку в Швейцарии до сих пор нет Конституционного суда, соответствующие решения должен принимать парламент, причем решение отвергнуть законодательную инициативу должно носить окончательный характер и обжалованию не подлежать. Для этого парламенту нужно иметь не только соответствующий правовой базис — он должен элементарно иметь мужество добросовестно выполнять функции хранителя Основного закона страны.

И как будто этого всего недостаточно — на наших глазах сейчас совершается «тихая», но от того не менее последовательная революция народных прав прямой демократии, связанная с процессом интернационализации и глобализации политики и права. Уже сейчас практически половина правовых решений, принимаемых швейцарским федеральным центром, связана не с национальным, но международным правом. Да и что такое сейчас национальное право, в условиях, когда четкой границы между внутренним и внешним правом уже более не существует, и когда, начиная с 2003 года, народ Швейцарии, по сути, имеет такие же права в сфере формирования международного права, какими раньше он обладал только в области внутреннего законодательства?

Как раз в этом-то и состоит фундаментально новое измерение, каковым в ходе 20-го века обзавелись теория и практика швейцарской прямой демократии. Она, эта прямая демократия, не ограничивается более исключительно внутриполитическими вопросами. Получив мощное право голоса в области формирования своего собственного внешнеполитического курса, народ Конфедерации обрел права, которыми не обладает ни один другой народ мира. Это настоящая революция, все значение которой нам еще предстоит осознать. При этом «интернационализация» швейцарской прямой демократии таит в себе, как водится, и шансы, и риски.

Шансы и риски

Сначала что касается рисков. В рамках внутренней политики отношения прямой демократии разворачиваются между правительством и народом. Иногда народ говорит «да» законам, создаваемым правительством или парламентом, а иногда говорит им и «нет», требуя либо отозвать закон, либо усовершенствовать его. При этом избиратели могут с достаточно большой степенью уверенности ожидать, что правительство действительно подчинится воле народа и переделает закон в соответствии с пожеланиями граждан, то есть фактически правительство принуждается народом к ведению с ним постоянного конституционного диалога.

А вот в рамках внешней политики к этим двум актерам добавляется третье действующее лицо — и ситуация меняется самым кардинальным образом. Народ, может, например, сказать «нет» подписанному его страной международно-правовому акту, но в этом случае третье действующее лицо в этом треугольнике отношений, а именно, зарубежный партнер, вовсе не будет обязан вести вышеупомянутый диалог. Его никто не сможет принудить с нуля опять начинать переговоры. Именно такая ситуация и сложилась сейчас в рамках отношений между Берном и Брюсселем.

Мы имеем, например, полное право прописать в нашей конституции положение, в соответствии с которым правительство Швейцарии будет обязано провести с ЕС новые переговоры по принципу свободы перемещения людей и капиталов. Но для Брюсселя-то эта статья останется неким положением чужого для него законодательного акта. Проводить какие-то новые консультации с Берном он вовсе не обязан. А поскольку отношения с ЕС Швейцарии нужны в большей степени, нежели отношения со Швейцарией нужны Евросоюзу, то риск внешнеполитической изоляции Конфедерации начинает расти весьма заметно.

Прямая демократия в области внешней политики содержит в себе и немалые шансы. Последние два десятилетия мы являемся свидетелями стремительного процесса глобализации. В Швейцарии мы сталкиваемся с глобализацией, прежде всего, в образе и в формате процесса европеизации. Этот процесс уже почти до неузнаваемости переделал экономику и политику нашей страны. Однако, как европеизация, так и глобализация, имеют и свои темные стороны. Они создают не только победителей, тех, кто получает выгоду от факта исчезновения границ, но и проигравших, гетерогенные группы тех, кто так и не сумел, по разным причинам, запрыгнуть на поезд прогресса. Кроме того, европеизация и глобализация объективно укрепляют органы международного правосудия, подрывая основы и власть традиционных национальных парламентов.

Глобализация и европеизация имеют неоспоримый демократический дефицит. И в этой ситуации практика и структуры прямой демократии могут сыграть роль спасительного противоядия. Любой международный договор или проект должен проходить проверку обязательным или факультативным референдумом, так же, как это происходит в Швейцарии. И только в этом случае такие договоры и проекты будут не противоречить воле граждан, но соответствовать ей, развивая ее и дополняя. Пример Швейцарии показывает, что ее граждане согласны участвовать в процессах глобализации (европеизации) только до определенного предела.

И именно поэтому Швейцария предпочла прямому вступлению в Евросоюз сложный конструкт под названием «билатеральный формат кооперации с ЕС». Гипер-глобализация (супер-европеизация) швейцарцам не подходит, а вот прагматичное сотрудничество с Европейским союзом в четко очерченных «секторах» и на основе ясно обозначенных правовых установлений — вполне. И в этом отношении прямая демократия, примененная в сфере внешней политики, дает швейцарским гражданам уникальную возможность суверенно регулировать скорость и меру участия в процессах глобализации (европеизации). Ни у какой другой страны таких прав нет.

Подведем итоги. Прямая демократия в Швейцарии переживает в настоящее время процесс интернационализации. Непосредственное волеизъявление народа с недавних пор напрямую затрагивает процесс формирования национального курса на международной арене. Интернационализации в этом смысле подвергаются как референдум, так и институт народной законодательной инициативы. Историческое значение этого процесса мы пока еще не осознали. Но уже сейчас мы все должны учиться жить с такой новой прямой демократией, учитывая все связанные с нею как риски, так и шансы.

Перевод на русский и адаптация: Игорь Петров.