«Воля народа помогает вести переговоры»

Статс-секретарь МИД Швейцарии Михаэль Амбюль (слева) и тогдашний посол США в Швейцарии Дон Байер подписывают в 2013 году соглашение о признании Швейцарией положений американского «Закона о налогообложении иностранных счетов» («FATCA»). Этот шаг стал заметным вкладом в урегулирование швейцарско-американских банковских и налоговых разногласий. Keystone

В последнее время в Швейцарии народ все активнее влияет на внешнюю политику страны, благо в его руках есть подходящий для этого инструмент — прямая демократия, которая, однако, чем дальше, тем во все большей степени вызывает у профессиональных дипломатов по меньшей мере «головную боль». 

Так, необходимость реализовать «антимиграционную инициативу», принятую на референдуме 9 февраля 2014 года, едва не поставила под вопрос «билатеральный» формат сотрудничества Швейцарии с ЕС. Бывший швейцарский топ-дипломат Михаэль Амбюль предлагает взглянуть на ситуацию иначе: он убежден, что, имея четкую волю народа за плечами, дипломаты могут выступать на международных переговорах с куда более сильных позиций.

Швейцарская прямая демократия вызывает у многих в мире восхищение и стремление перенести хоть какие-то ее элементы на свою почву. Однако мало кто замечает обратную сторону этого, кто бы спорил, замечательного элемента народоправства: избиратели с их напрямую высказанным мнением могут стать причиной как серьезного внутреннего социально-политического напряжения, так и заметных внешнеполитических сложностей. Возьмем в качестве примера 1994 год.

Тогда швейцарским народом на референдуме была принята так называемая «Альпийская инициатива» («Alpen-Initiative»), в центре которой стояла идея «защиты природных высокогорных районов от вредного воздействия со стороны международных автомобильных транзитных перевозок» и создание условий для ускоренного перевода грузопотоков с асфальтовых дорог на железные. Это положение, которые было, кстати, закреплено в Конституции страны, во многом противоречило «Транзитному соглашению» («Transitabkommen CH-EUВнешняя ссылка»), заключенному Швейцарией с ЕС в мае 1992 года.

Правительство и парламент Конфедерации, конечно же, реализовали волеизъявление народа. Сделать это они были просто обязаны. Но при этом власти самостоятельно интерпретировали суть этой инициативы и ввели «во исполнение воли народа» специальный сбор с транзитного большегрузного автомобильного транспорта, рассчитываемый в зависимости от мощности двигателя («Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe» — «LSVAВнешняя ссылка»). Конфликт был исчерпан.

Михаэль Амбюль был еще совсем недавно одним из самых заметных швейцарских дипломатов. Сегодня, покинув дипломатическую службу, он преподает в Цюрихской Высшей технической школеВнешняя ссылка теорию и практику ведения переговоров. Он прекрасно осознает сложности, с которыми сталкивается дипломатия в результате реализации народом своих политических прав. Однако он призывает быть прагматичным и не забывать опыт, накопленный в ходе претворения в жизнь «Альпийской инициативы».

swissinfo.ch: Будучи дипломатом Вам не раз приходилось садиться за стол переговоров с иностранными партнерами, уже имея за плечами решение народа по вопросу, стоящему на повестке дня. Опираясь на свой опыт переговорщика, как Вы оцениваете такую исходную позицию?

Михаэль Амбюль: Могу сказать, что, имея, так сказать, на руках, волеизъявление народа, вам всегда легче обосновывать своим партнерам собственную позицию, особенно, если речь идет об очень сложных вопросах. 

Переговоры «по-швейцарски»

Михаэль Амбюль убежден, что на исход дипломатических переговоров в решающей степени влияет не прямая демократия, но «система государственной власти» и соответствующие ей практики и алгоритмы принятия политических решений.

В плане воздействия на внешнеполитические процессы между прямой и косвенной/репрезентативной демократиями принципиальной разницы нет.

На итог внешнеполитических переговоров, по мнению М. Амбюля, в особенной степени влияют следующие факторы и параметры:

— принцип коллективного руководства. В государстве, в данном случае в Швейцарии, нет единого лидера, в правительстве также часто нет полного единства мнений, а потому внешняя политика отличается в таких условиях меньшей жесткостью;

— коалиционное правительство. Внешнеполитические решения в таких условиях являются решениями на основе минимально возможного «общего знаменателя»;

— принятие решений на основе принципа децентрализации, с учетом того, что на разных уровнях системы швейцарского федерализма — федеральном, кантональном, общинном/муниципальном — существуют разные мнения, действуют политические деятели с разными взглядами;

— швейцарская культура компромисса, которая, с одной стороны, исключает жесткие заявления в адрес внешнего мира, с другой стороны, не всегда успешно выдерживает давление, оказываемое на страну из-за рубежа;

— «гельветический пуризм»: принцип, в соответствии с которым переговоры должны вестись только по одному единственному вопросу, и его не следует смешивать с другими проблемами и темами;

— скромность: Швейцария делает много хорошего для мира, но зачастую об этом никто ничего не знает. Стране не хватает информационной «раскрутки».

Это, однако, вовсе не означает, что решение избирателей в принципе облегчает вам жизнь как человеку, ведущему переговоры с иностранными контрагентами, особенно если это решение противоречит политике швейцарского правительства и парламента на европейском направлении. В этом случае ситуация для переговорщика может стать очень непростой. Но именно это и делает работу дипломата такой интересной.

swissinfo.ch: Ваш преемник, статс-секретарь МИД Швейцарии Ив Росье (Yves Rossier), курирующий отношения с ЕС, сталкивается сейчас, казалось бы, с невыполнимой задачей, поскольку для Брюсселя решение Швейцарии ограничить иммиграцию и европейский режим свободы передвижения в принципе несовместимы. Каковы же в таких условиях шансы на удачный исход переговоров?

М. А.: В случае, если мы и в самом деле хотим сохранить действующий двусторонний (билатеральный) формат сотрудничества с европейцами, то буквальное воплощение народного волеизъявления об ограничении трудовой иммиграции из стран ЕС, вероятно, будет очень трудным делом.

Ведь тогда надо было бы вводить количественные квоты на приток мигрантов из стран Евросоюза и последовательно реализовывать принцип «внутреннего» или «национального предпочтения» (в соответствии с которым трудовые вакансии нужно предлагать в первую очередь гражданам Швейцарии — прим. ред.). Я считаю, что вряд ли Брюссель согласится с таким развитием ситуации. Евросоюз уже неоднократно и до, и после референдума 9 февраля 2014 года высказывал свою негативную позицию по этому вопросу, даже подтверждал ее в письменном виде.

А вот что следовало бы внимательно проанализировать, так это возможность такой реализации решения об ограничении иммиграции, которая бы соответствовала букве и духу соответствующей новой статьи, появившейся в Конституции по итогам февральского референдума. Конкретно это означало бы строжайшее, буквально понимаемое соблюдение Швейцарией норм и положений, жестко ограничивающих трудовую иммиграцию из стран, не входящих в ЕС.

Применительно же к странам ЕС и ЕАСТ данную инициативу следовало бы реализовывать в соответствии не с буквой, а скорее с ее духом, то есть с опорой на своего рода «защитную оговорку», не находящуюся в прямом противоречии с принципом свободы передвижения. Если говорить конкретно, то Швейцария могла бы предложить следующее: в отношении 31-ой европейской страны Конфедерация будет соблюдать принцип свободного передвижения лиц и не станет вводить принцип «национального предпочтения».

Но при этом она оставляла бы за собой право задействовать «защитную оговорку» в случае, если иммиграция из этих европейских стран превысит определенный установленный порог. Подобная «оговорка» ведь уже использовалась в рамках Соглашения о свободном передвижении лиц, просто она перестала действовать 31-го мая 2014 года. То есть сейчас ее нужно всего лишь немного «обновить» и модифицировать.

swissinfo.ch: Вы говорите, что если Швейцария будет и дальше (такими инициативами) ставить под вопрос базовые принципы устройства ЕС или международного права как такового, то тогда у нее на любых переговорах будут плохие карты. Не стоило бы в таком случае ужесточить условия предварительной правовой экспертизы народных законодательных инициатив, сделав так, чтобы в случае их принятия и последующей реализации Швейцарии не пришлось рисковать репутацией и благосостоянием?

M.А: Я не являюсь экспертом в сфере конституционного права. Но если я правильно понимаю дебаты по вопросам, связанным с предварительной экспертной оценкой законодательных инициатив, то речь здесь идет о тех случаях, когда инициатива нарушает обязательное международное право.

Михаэль Амбюль

63-летний бывший дипломат возвратился в сентябре 2013 г. на работу в свою «альма-матер» в цюрихский политехникум («ETH»), где он в свое время изучал прикладную математику и экономику. На дипслужбе он непрерывно находился с 1982 по 2013 гг.

После нескольких длительных загранкомандировок он начал в 1992 году работать в качестве советника Миссии Швейцарии при ЕС в Брюсселе и участника делегации Конфедерации на переговорах с Евросоюзом по заключению первого пакета двусторонних (билатеральных) соглашений, ставших заменой членства Берна в Европейском союзе.

В 1999 г. назначен главой Интеграционного бюро, подразделения МИД Швейцарии, курирующего проблематику отношений Швейцарии и ЕС, и одновременно главой швейцарской делегации на переговорах по заключению второго пакета двусторонних (билатеральных) соглашений.

В 2005 году назначен статс-секретарем МИД Швейцарии (EDA). На этом посту он вел переговоры с США в 2009 году на предмет урегулирования скандала, связанного с деятельностью банка «UBS» на американском рынке.

В марте 2010 г. назначен главной вновь созданного Государственного секретариата по международным финансовым вопросам («Staatssekretäriat für internationale Finanzfragen» — «SIF»), перейдя из МИД на работу в Минфин Швейцарии. Занимая этот пост, М. Амбюль участвовал в целой серии важных налоговых и финансовых переговоров.

В сентябре 2013 г. вышел в отставку и получил профессуру в «ETH» Цюриха, где он преподает искусство ведения переговоров и основы конфликтно-кризисного менеджмента.

Если рассматривать с такой точки зрения Соглашение о свободном передвижении лиц, то этот документ не носит характер обязательного права, это всего лишь пусть и важный, но один из принципов, на которых строится наша кооперация с ЕС. Между прочим, и «Альпийская инициатива», которую швейцарский избиратель принял вопреки рекомендациям правительства и парламента в 1994 году, не ставит под вопрос фундаментальные принципы международного права.

Тогда дело касалось договорного права или точнее «Транзитного соглашения», которое Швейцария заключила с ЕС. Положения «Альпийской инициативы» очевидным образом сталкивались с этим соглашением, и выходом здесь стала разумная, а не буквальная, реализация этой инициативы. И конфликт был в итоге исчерпан.

Возможность расторгнуть тот или иной договор является частью любого международного соглашения. Если референдум требует прекращения действия того или иного договора, то это еще не означает нарушения принципов международного права. Так что это юридически возможно, но это вовсе не значит, что выход из договора не принесет с собой массу других проблем.

swissinfo.ch: Как я понимаю, Вы бы хотели, чтобы и власти, да и вообще все общественные структуры и институты, так или иначе действующие на международной арене, более чутко относились к внешней политике. Недавно, как мы знаем, прозвучало предложение учредить специальную «Швейцарскую школу эффективного государственного управления» («Swiss School of Public Governance»). Какие надежды связываете Вы с этим проектом?

М.А.: При создании такой школы вполне можно было бы ориентироваться на иностранные модели. Например, на аналогичную школу в Гарварде в Соединенных Штатах или на похожие учебные заведения во Франции. Но, конечно, не надо копировать эти примеры один в один, потому что в этих странах свои представления о политике вообще и другие традиции внешней политики в частности.

Представляется, что в нашей школе на первом месте могла бы стоять подготовка и переподготовка кадров сферы федерального, кантонального и муниципального управления. Это могло бы заинтересовать компании, в значительной степени ориентированные на международное сотрудничество, причем как «естественные монополии» федерального уровня, вроде «SBB» или «Swisscom», так и фирмы частного сектора экономики. Целевой аудиторией были бы в основном сотрудники с высокими управленческими амбициями.

Все это не означало бы получение образования университетского уровня с последующим вручением диплома «магистра», но в качестве дополнительного обучения без отрыва от основной работы это была бы вполне привлекательная альтернатива. Самое главное сделать так, чтобы в рамках данного образовательного модуля была обеспечена как можно более стройная, внутренне последовательная и согласованная программа, что бы это не был просто фрагментарный набор отрывочной информации по разным темам, не связанным между собой.

Перевод с немецкого и адаптация: Надежда Капоне