В Швейцарии революция случается каждые три месяца

Оказалось, что в стране, знаменитой своим очень мирным, но при этом очень вооруженным нейтралитетом, целых 36% избирателей были бы не прочь взять и окончательно «перековать все мечи на орала». Keystone

Народная законодательная инициатива является существенным элементом швейцарской системы прямой демократии. Некоторые воспоминания и размышления.

Народная законодательная инициатива: в умелых руках это очень действенный политический инструмент, позволяющий гражданам отстаивать свои права и интересы даже наперекор властям, парламентам, партиям и могущественным бизнес-кругам. С другой стороны, все они, особенно партии и власти, полюбили с недавних пор законодательную инициативу, прекрасно подходящую на роль метода политического давления и даже рекламы. Значит ли это, что народная законодательная инициатива потеряла свой изначальный смысл?

День 26 ноября 1989 года стал для швейцарской политики днем самого настоящего шока. В тот день в стране проходил референдум, на который было вынесено требование распустить в стране армию и полностью отказаться от Вооруженных сил. Инициатива, выдвинутая знаменитой в свое время «Группой за Швейцарию без армии» («Gruppe für eine Schweiz ohne Armee» — «GSoA») была народом убедительно отвергнута.

+ Здесь можно прочитать о том, какие инициативы выносились на швейцарские референдумы за последние полтора века.

И тем не менее страна погрузилась в состояние шока. Почему? Дело в том, что в Швейцарии очень часто результаты голосования объявляются «наоборот»: когда законопроект проваливается, акцент делается на количестве голосов «за», а когда принимается — на количестве голосов против. И иногда бывает сразу сложно понять, о чем идет речь, когда по радио или по телевизору слышишь, например, следующее: «Законопроект такой-то был принят 25 процентами голосов против»! Как говорится, угадал все буквы, но не смог прочитать слово!

В итоге надо провести в уме несколько арифметических действий, чтобы понять: ага, за этот проект закона проголосовали 75% избирателей, но и количество голосов, поданных против, тоже было немаленьким! И вот как раз это-то количество голосов, поданных в пользу роспуска швейцарской армии, и стало причиной глубокого недоумения, в которое погрузилась тогда вся политическая Швейцария. Ведь оказалось, что в стране, знаменитой своим очень мирным, но при этом весьма вооруженным нейтралитетом, целых 36% избирателей были бы не прочь взять и окончательно «перековать все мечи на орала». По швейцарским меркам это была не просто пощечина в адрес военных и политических властей, нет, это был знак того, что в обществе что-то поменялось, причем фундаментально!

Швейцария — эта страна политических «сигналов», на которые принято обращать самое пристальное внимание. И не оставлять без последствий и оргвыводов. Так произошло и в тот раз. Швейцарская армия в период холодной войны была настоящей «священной коровой», да еще и немаленьких размеров (в лучшие времена численность военнослужащих в Конфедерации превышала полмиллиона человек при общей численности населения около 5 млн человек). Этой «корове» позволялось все и даже больше того. Денег страна на свою армию не жалела. И вот вдруг резко, буквально за ночь, ситуация поменялась в корне. Именно с того момента в стране началась постоянная и «вялотекущая» военная реформа, в результате которой численность вооруженных сил сократилась едва ли не в пять раз. То есть вполне можно сказать, что в какой-то степени «Группа за Швейцарию без армии» своей цели, не мытьем так катаньем, до достигла.

Свои выводы сделали и власти. Дабы не допускать больше такого конфуза, они с тех пор предпочитали действовать на опережение. И когда в середине 1990-х все та же «Группа» выступила с инициативой о запрете экспорта из Швейцарии военных материалов и товаров двойного назначения, Федеральный совет и парламент не стали дожидаться народного голосования и резко ужесточили условия вывоза на экспорт оружия, военной техники, боеприпасов. Такая стратегия показала свою действенность — референдум по данной инициативе показал, что доля сторонников полного запрета военного экспорта едва достигла отметки в 20%.

Радикальный инструмент

Для того, чтобы зарегистрировать и вынести на голосование народную законодательную инициативу с целью, например, внести изменения в конституцию страны, авторам законопроекта следует собрать 100 тыс. подписей. Начиная с 1891 года, когда в Швейцарии впервые заработал сам инструмент инициативы, и до наших дней всего было запущено около 400 инициатив. Большая часть их, правда, до референдума так и не дошла: либо по причине неспособности инициантов собрать в указанные сроки необходимые подписи, либо в результате решения отозвать инициативу — по тем или иным причинам. Всего на референдум было вынесено 209 инициатив, из них 90% были народом отвергнуты.

Как мы уже убедились на примере инициатив относительно роспуска армии или запрета военного экспорта, даже отвергнутые законопроекты не остаются без последствий. Например, парламент, обсудив ту или иную инициативу, может взять и выдвинуть по этому же вопросу свой собственный проект и тоже вынести его на суд народа. Так сказать, живая конкуренция идей и предложений. И народ может выбирать, какой законопроект или какая законодательная инициатива ему ближе. Наконец, парламент может не размениваться по пустякам и сразу же внести в законодательство соответствующие поправки. Частично они могут идти в русле предложений, выдвинутых авторами инициативы — но только частично.

Кто в стране задает тон?

Вот еще один пример: на референдуме 24 сентября 2017 года народ Швейцарии большинством в 79% одобрил новую статью Федеральной конституции, в которую были интегрированы некоторые новые положения, призванные обеспечить швейцарцам долгосрочную безопасность на рынке продуктов питания. А началось-то все с народной законодательной инициативы «За продовольственную безопасность», с успехом запущенной еще в 2014 году «Швейцарским объединением крестьян и фермеров» («Schweizer Bauernverband»). Необходимые подписи инициатива собрала почти мгновенно, а всего за три месяца под ней подписались 150 тыс. граждан, что более чем убедительно показало власти — в области продовольственного снабжения в народе зреет если не недовольство, то какая-то неуверенность.

Инструменты прямой демократии помогают в Конфедерации уже на ранней стадии диагностировать возможные в будущем «болезни» и рациональным образом формулировать как характер этих болезней, так и вероятные пути противодействия им. Ознакомившись с текстом упомянутой законодательной инициативы, швейцарские парламентарии поняли, что идея закрепить в Конституции модернизированные принципы обеспечения продовольственной безопасности страны вполне разумна. После чего парламент воспользовался своим правом выдвигать на народные законодательные инициативы свои контрпредложения, сформулированные более полным и точным образом. Предложенный текст пересмотренной статьи конституции 104а оказался убедительным всем и каждому, а потому авторы инициативы «За продовольственную безопасность» в итоге ее отозвали. На референдум прошла только одна эта статья — и получила полную поддержку.

Похожую стратегию преследуют, как видно, и другие швейцарские общественные организации, например, профессиональное «Объединение медицинских работников и персонала по уходу за больными» («Verband des Pflegepersonals»), которое недавно выдвинуло народную законодательную инициативу, требующую обеспечить медсестрам и медбратьям достойную оплату их нелегкого труда и расширить им возможности в области образования. А вот еще одна инициатива, на сей раз общественного объединения любителей велосипедов «Pro Velo», в центре которой находится обращенное в адрес федеральных властей требование предпринять дополнительные усилия в плане развития в стране сети велосипедных дорожек и маршрутов.

Конечно, швейцарская народная законодательная инициатива даже на фоне развитых демократий запада — инструмент довольно радикальный. Что уж говорить о постсоветском пространстве, где против прав народа непосредственно вмешиваться в политику выступают как власти, — что понятно, — так и сам народ, мол, да вы только дайте ему, народу, власть, он тут таких инициатив навыдвигает! Да и сама Швейцария в отношениях с другими странами охотно подчеркивает уникальность и неповторимость своего демократического опыта, дескать, и не пытайтесь, дети, повторить это дома, да еще и без родителей!

+ Вот здесь, например, можно почитать, что на этот счет говорит известный швейцарский политик и депутат швейцарского парламента Маргрет Кинер Неллен.

В самом деле — роль народной инициативы состоит в том, чтобы быть своего рода тараном воли избирателей, разгонной ступенью для политических перемен. И, поскольку референдумы по той или иной инициативе в Швейцарии проходят каждые три месяца, вполне можно утверждать, что потенциально революционные преобразования действующего законодательства в Конфедерации могут происходить даже чаще, чем раз в квартал.

Наперекор «власть имущим»!

По самой своей природе народные законодательные инициативы являются конституционно-правовым форматом народного оппонирования власти. Поэтому-то, как правило, такие инициативы для «политического класса» являются обстоятельством в высшей степени неудобным. Не исключение и народная инициатива об отмене в Швейцарии солидарного народного финансирования общественных электронных СМИ, голосование по которой пройдет 4 марта 2018 года.

+ Вот здесь можно в деталях почитать о том, чего эта инициатива требует.

Власти всегда должны исходить из того, что народная инициатива найдет поддержку масс, что может перечеркнуть все уже ранее сверстанные планы политиков и чиновников. Поэтому-то столь популярен у парламентариев метод «контрпредложения», который позволяет ловко перехватывать политическую инициативу и путем частичных уступок добиваться компромиссных взвешенных решений.

​​​​​​​

Как выяснила специалист по швейцарскому правоведению Габриэла Ронер (Gabriela Rohner), в период с 1891 по 2010 годы примерно половина зарегистрированных, но еще не выносившихся на референдум инициатив уже одним только фактом своего существования влияла на действующее законодательство — и изменяла его. Происходило это либо по успешным результатам референдумов, то eсть напрямую, либо косвенно, в формате реализации парламентского контрпредложения. А если еще учесть количество поправок, внесенных в законы пусть не непосредственно в результате запуска какой-то инициативы, но в ходе общественных дебатов, которые теоретически могли бы привести к ее появлению, то можно с полной уверенностью делать вывод о том, что народная законодательная инициатива — инструмент настолько же мощный, насколько и хирургически точный.

В самом ли деле инициатива — народная?

Понятие «народная законодательная инициатива» предполагает, что автором и движущей силой того или иного законопроекта является «народ», избиратель, простые граждане. Но так ли это сейчас? Конечно, и в наше время инициативным комитетам граждан еще удается порой, причем без помощи политиков и спонсоров, запускать, доводить до голосования инициативы по актуальным вопросам повседневности и даже добиваться успеха. Такой, например, была успешная инициатива, требовавшая отменить сроки давности по преступлениям педофильской направленности, запущенная просто группой обеспокоенных граждан.

Однако в реальности авторами большинства законодательных инициатив выступают крупные партии или организации, обладающие соответствующими административными, финансовыми и интеллектуальными ресурсами. Поэтому недаром в последнее время в Швейцарии все громче звучит критика в адрес партий, «злоупотребляющих» инициативами в качестве инструментов самопиара. Критикуется и так называемый «поток инициатив», мол, хлебом не корми швейцарцев, дай только по поводу и без повода выдвинуть какую-нибудь инициативу. Именно поэтому в свое время было решено увеличить количество подписей граждан под законопроектами до нынешних 100 тыс.

Ясно одно: критика в адрес народной законодательной инициативы стара, как она сама. Политики не любят ее по понятным причинам, народ тоже не везде ее жалует, понимая инстинктивно, что если ты сам разработал законопроект и получил одобрение народа, то жаловаться в случае, если что-то «пойдет не так», будет не на кого. В Швейцарии же народная инициатива при всех более или менее оправданных критических пунктах давно укрепилась в сознании народа как самое непосредственное выражение его, народа, политического суверенитета. Кроме того, она является очень чутким датчиком, позволяющим уже на ранней стадии выявлять возможные «узкие» и «болезненные» места в политическом организме страны. Таким образом, народная законодательная инициатива — это не только формат генерирования новых идей, но и инструмент политической эмансипации и одновременно интеграции самых широких народных масс.

Об авторе

Автор этого материала изучал политологию в Университете Цюриха. Пишет в настоящее время для политического блога Napoleon’s Nightmare. 

В рамках спецпроекта #ПрямаяДемократиявШвейцарииВнешняя ссылка он анализирует для нас особенности народоправства по-швейцарски.

Перевод с немецкого языка и адаптация: Игорь Петров.