«Город-убежище»: подходит ли опыт США городам и кантонам Швейцарии?

Информационное собрание для нелегалов, в ходе которого им были разъяснены условия и порядок участия в проекте «Папирус», дающем возможность выйти из тени на свет. Женева, февраль 2017 года. © Keystone / Salvatore Di Nolfi

Пользуясь своими правами автономии, все больше городов в США начинают вести свою собственную политику в миграционной сфере, порой целиком и полностью противоречащую целям федеральных властей. Подходит ли этот опыт для Швейцарии? Или это политически мотивированная попытка злоупотребить федерализмом? Возникают ли аналогичные разногласия в Швейцарии? Оказывается, да, возникают, хотя и в более скромных масштабах и без особых последствий.

Правовой режим, в рамках которого люди, подвергавшиеся преследованиям по религиозным или политическим мотивам, получали «убежище», возник в раннем средневековье. В Европе человек, получивший статус «горожанина», получал иммунитет от гонений. «Воздух города — воздух свободы», — гласила средневековая поговорка. Убежищем могло стать даже отдельное здание церкви. 

В России крепостные могли бежать на Дон, откуда «не было выдачи», или в Сибирь, также получая фактически «убежище» от самодержавного рабства. В наши дни в США возникло целое движение «городов-убежищ», которые, пользуясь своими правами автономии, ведут собственную политику в миграционной области, предлагая, в противовес федеральному центру, кров и защиту мигрантам, не имеющим документов и легального статуса.

Среди таких городов находятся Чикаго и Нью-Йорк, а Калифорния вообще объявила себя целым «штатом-убежищем», категорически отказывающимся следовать курсом, намеченным в иммиграционной сфере ненавистной администрацией президента Дональда Трампа. Считая такую политику чрезмерно жесткой, «города-убежища» дают возможность мигрантам оставаться в стране.

До Европы в целом и в частности до Швейцарии такого рода движение еще по-настоящему не докатилось, тем не менее, и здесь уже тоже города начинают активно вмешиваться в сферы, «которые раньше были исключительным предметом ведения федерального центра». Об этом, в частности, рассказывает нам Давид Кауфман (David KaufmannВнешняя ссылка), профессор Кафедры урбанистики и муниципального управления (Raumentwicklung und Stadtpolitik) Высшей федеральной технической школы (ETH) Цюриха.

С его точки зрения, если это движение действительно станет в Швейцарии новым «веянием» в сфере миграционной политики и политики в области предоставления убежища, то вполне вероятно, что тщательно, в течение десятилетий, выверенный баланс властных полномочий федерального, кантонального и муниципального уровней может быть серьезно поставлен под вопрос.

Проект «Папирус»

Этот проект, наверное, в наибольшей степени похож на движение «городов-убежищ». Реализуемая в Женеве «Операция «Папирус» (название ее связано со словом papiers, в переводе с французского «документы», — прим. ред. рус.) призвана, правда, в первую очередь не показать средний палец президенту (в Швейцарии должность президента существует, но она ничего не решает), но помочь в прояснении своего миграционного порядка 3,5 тыс. «нелегалам», проживающим на территории этого небольшого кантона на крайнем западе страны.

В большинстве своем контингент нелегалов формируется там из женщин, приехавших в Швейцарию из Латинской Америки с целью заработать на жизнь уборкой и помощью по дому. Этим проектом «Женева сделала небольшой шаг в сторону своей большей открытости, показав пример последовательного смягчения условий легализации лиц, незаконно пребывающих в Швейцарии», — говорит Д. Кауфманн. Напомним, что в Швейцарии кантоны (субъекты федерации) имеют очень широкие права автономии, в том числе и в миграционной сфере.

Они имеют право, например, рассмотрев дело того или иного нелегала, принять решение о легализации его пребывания в стране, особенно если речь идет «об особенно сложных случаях или о личных трагических судьбах». Однако проект «Папирус» изначально был задуман, прописан и реализован куда масштабнее, его этапы и условия участия в нем были тщательно разработаны в ходе консультаций с участием НПО, кантональных и федеральных властей. 

Именно поэтому в рамках проекта его участники получают иммунитет от какого-либо юридического преследования, включая депортацию. Федеральные власти настаивают, что в данном случае речь идет не о «некоей коллективной системе» и что «случай каждого нелегала будет рассматриваться строго индивидуально и отдельно». И все равно опыт Женевы уже вызвал заметный интерес и в других регионах Швейцарии, в частности в городе Базель, третьем по величине после Цюриха и Женевы.

Кантоны и «города-государства»

Способна ли женевская модель прижиться в других регионах страны? Большой вопрос. Во-первых, говорит Д. Кауфман, рамочные условия реализации проекта «Папирус» потребовали долгой и тщательной разработки, и в итоге они учитывают специфику именно местного женевского контекста. Во-вторых, при всем швейцарском федерализме не каждый швейцарский город имеет в своем распоряжении такие же, как Женева, широкие политические права автономии, да еще в такой «сложной сфере», как миграция.

Наиболее подготовлен к такой политике, наверное, кантон Базель-городской на границе с Германией. И он, и Женева, являют собой уникальные случаи. По сути, это «города-государства», то есть субъекты федерации, площадь которых фактически равна площади соответствующих городов (к Женеве это относится в меньшей степени). На практике это означает, что город как отдельная община (а большинство нелегалов проживает именно в городах) и кантон как превалирующая административная структура, имеющая право принимать окончательные политические решения, практически ведут единую политику. В кантонах Цюрих или Лозанна ситуация выглядит диаметрально противоположным образом.

Там часто «левые» городские власти порой жестко конфликтуют с кантональным уровнем, на котором доминируют консервативные партии. В Цюрихе этот разрыв бросается в глаза в особенной степени. Город с населением 428 тыс. человек управляется левым правительством, тогда как на уровне кантона доминируют партии правоцентристского характера. И, когда в 2018 году правительство города предложило правительству кантона реализовать нечто вроде цюрихского аналога женевского проекта «Папирус», в ответ оно получило жесткое «njet». «Ситуация в кантоне Цюрих с положением в кантоне Женева несравнима», — решительно указало в обоснование своего решения кантональное правительство.

«Городская визитка-удостоверение»

Таким образом, и институционально, и политически ситуация в США отличается от исходных условий в Швейцарии. Швейцарские города, во-первых, не стремятся демонстративно «отморозить себе уши» назло Трампу, а во-вторых, они если и реализуют проекты в области миграции, то куда более скромные. В Цюрихе, например, недавно была придумана City Card, своего рода визитка и городское удостоверение личности в одном флаконе — специальный документ, который должен выдаваться всем жителям города, включая нелегалов. 

Его можно будет в теории использовать в качестве удостоверения личности без опасений подвергнуться допросу, аресту и высылке. Тем не менее, по словам Д. Кауфмана, даже в левом Цюрихе реализация такого проекта продвигается крайне медленно. В целом правительство Цюриха поддержало этот проект, но на стадии конкретной реализации его одолели «смутные сомнения» юридического характера. И только мощное давление гражданского общества привело к тому, что правительство города обязалось в течение 2020 года представить всего лишь проект закона о правовом статусе такой «визитки» и о тех правах и обязанностях, которые будет иметь обладатель данной карты.

Паял Парех (Payal Parekh), представляющая крайне левое гражданское движение «Все Мы Город Берн» («Wir alle sind BernВнешняя ссылка»), говорит, что в Берне сейчас тоже разрабатываются планы по введению подобного удостоверения личности для нелегалов. По ее словам, это одна из ключевых инициатив ее ассоциации, которая также организует «межкультурные кафе» и общественные дебаты для всех тех, кто интересуется политикой, но не имеет права голоса. Она признала, что всех этих усилий далеко еще не достаточно для того, чтобы квалифицировать Берн как действительно «город-убежищеВнешняя ссылка». 

Тем не менее, с ее точки зрения, такие проекты, объединившись в единый поток, смогут в итоге побудить городские власти пойти-таки навстречу мигрантам-нелегалам. В Берне, по ее мнению, условия для таких инициатив «оптимальны», во-первых, потому, что город Берн в противостоянии с кантоном сохранил за собой значительные политические компетенции, а во-вторых, как и в большинстве швейцарских городов, здесь у власти находятся партии «из левой части политического спектра».

А каково Ваше мнение? Расскажите нам о нём внизу в окне комментирования (регистрации не требуется) или в комментариях (с соблюдением правил сообщества) в социальных сетях ФейсбукВнешняя ссылка, ТвиттерВнешняя ссылка и ИнстаграмВнешняя ссылка. 

Сколько людей «без документов» живет в Конфедерации?

Согласно исследованию, проведенному в 2015 году, в Швейцарии проживает 76 тыс. человек «без документов», то есть без визы, вида на жительства или любого другого законного основания на пребывание в стране.

В долевом соотношении эти люди представляют собой около 1,0% от населения в 8,5 млн человек. Больше всего нелегалов проживает в Цюрихе (28 тыс. чел), 13 тыс. живут в Женеве, 12 тыс. — в кантоне Во, 4 тыс. — в Базеле-городском и 3 тыс. — в кантоне Берн. Точные данные неизвестны, приведенные цифры являются средними оценочными показателями.

Русскоязычную версию подготовила Людмила Клот.