Как ООН боролась с терроризмом после 11 сентября?

Здание ООН в Нью-Йорке (справа) находилось в непосредственной близости от Башен-близнецов. После терактов Совет Безопасности ООН быстро принял пакет решительных контртеррористических мер, наложив на все государства мира юридические обязательства в области борьбы с террористической угрозой. Keystone / Ron Frehm

Усилиями Организации Объединенных Наций за последние 20 лет борьба с терроризмом привела к ряду заметных успехов, параллельно усилив, однако, противоречия в области толкования такого понятия, как «права человека в условиях борьбы с террористической угрозой». Разных мнений по этому вопросу придерживались даже сами структуры ООН, расположенные по разные стороны Атлантики в Нью-Йорке и Женеве. 

Перевод с английского: Игорь Петров. 

Уже вскоре после терактов 11 сентября 2001 года Совет Безопасности ООН принял Резолюцию, объявляющую терроризм угрозой международному миру и безопасности и вводящую пакет обязательных для государств мер в области противодействия террористической угрозе. Эта резолюция, носящая номер 1373 (PDFВнешняя ссылка) и принятая 28 сентября 2001 года, призывала все государства предпринять конкретные антитеррористические шаги, включая криминализацию терроризма как такового, меры по усилению и совершенствованию погранично-миграционного режима и пресечению финансирования терроризма, а также интенсификацию трансграничного сотрудничества в области антитеррористического правоприменения. Отдельно было указано на необходимость активно вести борьбу с неправомерным использованием Интернета и расширять и совершенствовать пакеты мер по предотвращение радикализации в местах лишения свободы. 

Для мониторинга выполнения положений Резолюции, включая инспекционные посещения стран и выработку рекомендаций, была создана группа из примерно полусотни экспертов, подотчетных «Контртеррористическому управлению Совета БезопасностиВнешняя ссылка» (The Security Council, the Counter-Terrorism Committee, and the Committee’s Executive Directorate CTED). «Добиться принятия невероятно сильной резолюции в Совете Безопасности было относительно легко, потому что, в конце концов, башни-близнецы находились практически на виду у штаб-квартиры ООН, и это произошло за две недели до того, как на открытие Генеральной Ассамблеи ООН в город должны были прибыть едва ли не все главы всех государств мира», — говорит Майк Смит (Mike Smith), бывший помощник Генерального секретаря ООН и бывший глава CTED.

А вот работа Генеральной Ассамблеи ООН, членов которых еще нужно было убеждать в целесообразности намеченного пакета антитеррористических мер, продвигалась гораздо медленнее. Тем не менее в 2006 году она приняла «Глобальную контртеррористическую стратегию ООНВнешняя ссылка» (UN Global Counter-Terrorism Strategy), в которой были закреплены четыре основных базовых принципа: устранение условий, которые могут подпитывать терроризм; принятие мер по предотвращению терроризма и борьбе с ним; наращивание контртеррористического потенциала национальных государств; меры по обеспечению соблюдения прав человека в рамках борьбы с терроризмом. 

Майк Смит убежден, что это решение Генеральной Ассамблеи от 2006 года было даже более важным, нежели решение в пользу Резолюции СБ ООН номер 1373, коль скоро «оно было принята единогласно всеми 192 членами ГА, что придает «Стратегии» огромный вес и авторитет. Ни одна страна теперь не может сказать, что мы, мол, не согласны с ее положениями. Совет Безопасности может приказывать странам мира делать что-то, а Генеральная Ассамблея таких полномочий не имеет, но именно ГА способна придать тем или иным документам фундаментальную легитимность просто в силу того, что Ассамблея по сути представляет не ряд стран, как СБ, а все мировое сообщество». 

Борьба с терроризмом и права человека 

В 2005 году Совет по правам человека ООН, расположенный в Женеве, учредил должность и одобрил список полномочий независимого Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом (Special Rapporteur on Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism), что стало ответом на, вероятно, имевшие место нарушения прав человека в контексте так называемой «войны с террором». С 2017 года эту должность занимает ирландский юрист Фионнуала Ни Аолаин (Fionnuala Ní Aoláin.). 

Она весьма критически оценивает то влияние, каковое контртеррористические усилия ООН оказали на ситуацию в области прав человека. «Мы наблюдаем, как через ООН из Соединенных Штатов практически на весь мир происходит экспорт мер, легитимирующих борьбу с терроризмом и создающих совершенно конкретный дискурс, возникший во многом именно на основе серии соответствующих резолюций Совета Безопасности ООН и предписывающий каждому государству разработать и иметь свое национальное антитеррористическое законодательство», — указала она в интервью порталу SWI swissinfo.ch. 

Контртеррористическая система ООН позволила таким странам, как Россия, а также Китай, Египет, Турция, Филиппины и другие, применять контртеррористические меры, имеющие формальный «знак качества» ООН, против социальных групп и отдельных лиц, которых никто бы и никогда в остальном мире не посчитал бы террористами

По ее словам, такие страны, как Турция и Шри-Ланка, откровенно злоупотребляют этим дискурсом, с тем чтобы криминализировать в том числе и права, защищенные международным правом, такие, например, как свобода слова и собраний, которые часто с их точки зрения квалифицируются как «экстремизм и терроризм». «Никто не говорит сейчас об этом, потому у нас действует некое джентльменское соглашение, достигнутое „хорошими парнями“ в СБ ООН и вокруг него. При этом точного международно-правового определения терроризма как не было, так и нет».

Попытка США и Индии мотивировать Генеральную Ассамблею ООН активизировать свои усилия в этом направлении потерпели неудачу, в основном из-за так и неразрешенного израильско-палестинского конфликта и неспособности членов ГА выйти за рамки дебатов о том, кто есть «террорист», а кто «борец за свободу». В результате странам было позволено самим определять, что есть террор, и кто есть террорист. Хотя такая тактическая гибкость и дала некоторые определенные выгоды, в том числе именно на ее основе и стало возможным создать и консолидировать контртеррористическую систему ООН как таковую, в итоге же она позволила таким странам, как Россия, а также Китай, Египет, Турция, Филиппины и другие, применять контртеррористические меры, имеющие формальный «знак качества» ООН, против социальных групп и отдельных лиц, которых никто бы и никогда в остальном мире не посчитал террористами. 

«Это дало авторитарным режимом возможность злоупотреблять контртеррористическими мерами ООН в своих интересах», — говорит Эрик Розанд (Eric Rosand), старший научный сотрудник «Королевского объединённого института оборонных исследований» (Royal United Services Institute in LondonВнешняя ссылка) и бывший высокопоставленный сотрудник Госдепартамента США, специалист в области борьбы с терроризмом. «Спустя 20 лет после 11 сентября это одна из реальных проблем, вызывающих у меня глубокую озабоченность, в том числе и в плане доверия ко всему контртеррористическому режиму ООН. До сих пор остается без ответа вопрос, как можно было бы предотвратить неправомерное применение этого режима авторитарными странами против представителей гражданского общества или журналистов? Без этого ответа мы рискуем утратить все то позитивное, что ООН сделала в области борьбы с терроризмом за последние два десятилетия». 

Напряженность между Нью-Йорком и Женевой 

Майк Смит признает, что между политическими и контртеррористическими подразделениями ООН в Нью-Йорке и гуманитарными и правозащитными агентствами в Женеве в последние годы существовала заметная напряженность. Будучи главой CTED в период с 2006 по 2013 годы, он пытался на регулярной основе налаживать и поддерживать конструктивный диалог с самыми разными организациями активистов и различными агентствами ООН, расположенными в Женеве. Например, если делегация CTED отправлялась с инспекцией в какую-либо страну, считая, что там есть проблемы с правами человека, то он лично старался, чтобы в состав делегации вошел кто-то из Управления Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ). 

Майк Смит говорит, что CTED очень тесно сотрудничал также на самом высоком уровне с Управлением Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев (УВКБ ООН). «У нас шел активный диалог на тему выявления и нейтрализации террористических групп, действующих в сообществах беженцев, и на одном из этапов мы активно старались объединить усилия УВКБ ООН и Интерпола для обмена информацией в этой очень непростой области. У Интерпола была ведь информация о лицах, связанных с террористическими организациями, которой не было у УВКБ ООН, у структуры, которая, собственно и управляла лагерями беженцев, где действовали эти группы». 

Эрик Розанд говорит, что, по его мнению, противоречия существуют не столько между самими агентствами ООН, сколько между их политическими повестками дня. «Глобальный договор Организации Объединенных Наций о координации контртеррористической деятельностиВнешняя ссылка» (UN Global Counter-Terrorism Coordination Compact) объединяет около 40 агентств и структур ООН и является сам по себе уже огромным прогрессом по сравнению с тем, что было еще десять лет назад, «когда некоторым гуманитарным и правозащитным органам ООН тяжело было даже находиться в помещении, на двери которого висела табличка „Контртеррористическая деятельность“», — говорит он. 

Сейчас же разные агентства ООН ведут между собой диалог и ищут пути и форматы сотрудничества, «но при этом повестки дня, рамочные правовые условия, резолюции или доклады ООН, которыми они руководствуются в своей деятельности, часто резко противоречат друг другу». Он говорит, что «в настоящее время структуры и сотрудники ООН, занимающиеся борьбой с терроризмом, вряд ли будут критиковать такие страны, как Китай, Египет и Филиппины, за нарушения прав человека, совершенные ими во имя „борьбы с терроризмом“, в то время как должностные лица УВК ПЧ и специальные докладчики ООН вполне даже намерены и будут делать это. В итоге такие страны гораздо более склонны прислушиваться к чиновникам ООН из области борьбы с терроризмом, чем к другим чиновникам ООН, но со специализацией на правах человека“.

Лучше подготовлены

«Я думаю, что вначале, сразу после 11 сентября, Совет Безопасности просто обязан был сыграть решающую роль в интернационализации борьбы с терроризмом, тем более что на тот момент международных рамок для такой борьбы практически не было», — говорит Эрик Розанд. Но при этом он считает, что в настоящее время возникла серьезная проблема в плане того, что «Совет Безопасности ООН сейчас „страшно далек“ от игроков и действующих лиц на местах, от гражданского общества и от локальных сообществ людей, которые сейчас не имеют фактически никакой возможности вносить свой вклад в процесс выработки текстов новых антитеррористических резолюций СБ ООН. Совету необходимо стать ближе к ним. Я думаю, что СБ в какой-то степени оглох на оба уха не поспевает уже за темпами эволюции самого понимания того, что есть террористическая угроза и каковы потребности стран и народов в области противодействия этой угрозе». 

По его мнению, ирония судьбы состоит в том, что 20-ю годовщину терактов 11 сентября мы отмечаем в момент возвращения к власти в Афганистане талибов и в момент бесплодного окончания той самой войны, которая и была собственно начата под руководством США в Афганистане с целью как раз изгнания террористов-талибов. Бесплодная война? То есть ничего позитивного сказать о ней нельзя? «На самом деле оценки того, насколько плохим или хорошим было решение США прекратить войну в этой стране и не следовало ли вывести войска Запада из этой страны на десять лет раньше, сейчас весьма расходятся. Так или иначе, об этом можно спорить, но реальность такова, что вмешательство США в Афганистане очень серьезно подорвало возможности Аль-Каиды в смысле подготовки и совершения новых террористических нападений». 

«Конечно, возвращение талибов может дать исламистам по всему миру повод для радости и стать мотивом к возобновлению их подрывной деятельности. Но даже если это и произойдет, то мировое сообщество будет уже куда более подготовленным к отражению новых террористических атак, чем оно было в 2001 году. Я не думаю в конечном итоге, что то, что только что произошло в Афганистане, означает, что вся наша работа в сфере борьбы с терроризмом была напрасной. Вовсе даже нет!», — резюмирует Эрик Розанд.