Швейцарская экспертиза, украинская децентрализация?

Григорий Рудюк, председатель (голова) Новоборовской общины (Володарско-Волынский район, Житомирская область, Украина). Благодаря новым механизмам распределения финансовых ресурсов между центром и регионами его община сможет приобрести современное оборудование для местной службы пожарной охраны. Olga Ivashenko

Сейчас везде в Украине можно встретить документы, отпечатанные на швейцарской бумаге и снабженные грифом «DESPRO». Речь в них идет об одном и том же, а именно, о поиске и нахождении для Украины приемлемого формата децентрализации власти и передачи больших полномочий в регионы. Работа в этом направлении под патронатом швейцарских экспертов и с использованием швейцарского опыта началась еще в 2006 году. События на востоке Украины придали программе «DESPRO» совершенно новую окраску и значение.

Новоборовская община входит Внешняя ссылкав Володарско-Волынский район Житомирской области и находится в 200 километрах от Киева. Жителей здесь около 5-ти тысяч, а еще здесь есть замечательная пожарная часть. Григорий Рудюк, председатель (голова) общины, показывает мне на своем смартфоне видеоролик, героем которого является новенькая современная пожарная машина. Григорий при этом радуется, как ребенок, получивший долгожданный подарок.

Затем хозяин кабинета приглашает меня посетить пожарную часть и посмотреть на машину собственными глазами, при этом я не могу не отметить, что и в офисе, и в канцелярии пожарной части можно увидеть толстые скоросшиватели со знакомой мне швейцарской аббревиатурой. Григорий Рудюк говорит, что является убежденным сторонником децентрализации государственной власти. Благодаря ей в деревне уже смогли не только приобрести новую пожарную машину, но еще и отремонтировать школу. А на очереди десятки других проектов, ожидающих финансирования. 

Швейцарский опыт федерализма и децентрализации востребован в Украине сегодня как никогда. Olga Ivashenko

Однако процесс децентрализации непрост, а потому Григорий Рудюк намерен в ближайшем будущем пойти на курсы для глав местных администраций, организованные неправительственной и независимой швейцарско-украинской программой поддержки процессов децентрализации «DESPROВнешняя ссылка» («Decentralization Support Project» / «Проект поддержки децентрализации»). Именно эту аббревиатуру я и видел на папке в кабинете Григория Рудюка. Цель учебной программы, предлагаемой на курсах, состоит в углубленном ознакомлении работников локальных и региональных администраций с основными принципами децентрализации власти. 

Децентрализация – инструмент мира?

Запущена была эта программа в 2006 году в рамках реализации подписанной украинским правительством в 1997 году «Европейской хартии местного самоуправленияВнешняя ссылка» («European Charter of Local Self-Government»). Напомним, что этот документ обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. 

Децентрализация по-украински

Напомним, что 31 августа 2015 года Верховная Рада в первом чтении одобрила президентский законопроект о внесении изменений в Конституцию в части децентрализации власти.

В переходных положениях документа говорится, в частности, о том, что особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей будут регулироваться специальным законом. Эту норму предлагается закрепить в разделе IV переходных положений самой Конституции Украины.

Что касается процесса распределения финансовых ресурсов по регионам, то здесь многое упростилось. Кроме того, федеральный центр теперь позволяет локальным общинам самим зарабатывать для себя деньги.

Они могут теперь искать для себя новые источники доходов, получив право искать и привлекать инвесторов, причем 60% полученных доходов будут оставаться на местном уровне.

В соответствии с новой редакцией Закона о децентрализации прибыль должна распределяться по всем муниципальным образованиям, территориально входящим в данную общину, основываясь на приоритетах, сформулированных самими жителями общины.

Однако для того, чтобы Закон о децентрализации заработал в полном объеме, парламенту Украины еще необходимо будет принять или изменить более 500 законодательных актов.

Однако на практике воплотить все это бывает не так-то просто. Именно поэтому Швейцария, обладающая огромным опытом обеспечения местной автономии и самоуправления субъектов федерации, и решила поделиться своим опытом с УкраинойВнешняя ссылка, запустив программу DESPRO, ставшую одним из проектов в рамках широкой программы швейцарской поддержки реформ в Украине.

Всего Швейцария в период с 2015 по 2018 гг. намерена выделить в помощь Украине по меньшей мере 99 млн швейцарских франков, что будет значительным ростом по сравнению с бюджетами, выделявшимися Берном на данные цели раньше. В целом Швейцария наметила себе несколько приоритетных направлений сотрудничества с Украиной, включая борьбу с коррупцией и поддержку развития частного бизнеса. Соответствующий план действий расписан до 2020 года. Но одно из этих направлений сегодня волею судеб оказалось в особой ситуации: речь идет о поддержке процессов децентрализации.

События на востоке Украины превратили этот проект в весьма непростое начинание. Среди пунктов, содержащихся в соглашениях, подписанных в Минске в сентябре 2014 года и в феврале 2015 года, содержатся и положения о необходимости передачи значительных властных компетенций на региональный уровень. Считается, что по идее децентрализация власти может и должна стать не только инструментом эффективного государственного управления, но и миротворческим инструментом.

Очень непростая реформа

В целом Швейцария имеет потенциал и все возможности для того, чтобы, работая в Украине, как говорится, «на местах», создать условия для воплощения своего опыта децентрализации власти в условиях другой страны. Начиная с 2006 года, то есть с момента запуска программы «DESPRO», масштабы этой работы расширились качественно. Из точечных проектов процесс превратился в «донную рыбалку», как образно подытоживает Барбара Бёни (Barbara BöniВнешняя ссылка), одна из глав отдела стран СНГ швейцарской Дирекции по сотрудничеству и развитию (DEZAВнешняя ссылка, структурное подразделение МИД Швейцарии).

Сегодня DEZA активно сотрудничает с Советом Европы, ее эксперты поддерживают европейцев в Украине в рамках продвижения экспертного знания в области децентрализации. Политические шторма, однако, вносят свой вклад в этот процесс. И понятно, что «децентрализация», де-факто произошедшая с охваченным войной Донбассом, не имеет никакого отношения к нормальному процессу строительства децентрализованного федеративного государства, происходящему сейчас в других регионах страны.

Парламент Украины обсуждает в данный момент проект закона о децентрализации, исключив из сферы его действия области страны, не находящиеся сейчас под контролем Киева. И тут, разумеется, Швейцария хранит нейтралитет и не вмешивается. «Пока там имеет место тупиковая ситуация, за которой мы просто наблюдаем», — говорит Барбара Бёни. 

Интерес к децентрализации

На примере энтузиазма, с которым к вопросу децентрализации власти относится Григорий Рудюк, можно хорошо увидеть, что идея федеративного распределения властных полномочий наталкивается в Украине на искренний интерес. Требования предоставить регионам, от Львова на западе и до Луганска на востоке, больше полномочий, были фактором, единым для всей страны. Начавшийся в 2014 году конфликт на востоке Украины, равно как и возникшая в связи с ним политическая напряженность, напрямую на популярности идеи делегировании полномочий от центра к регионам не отразились.

В настоящее время этот процесс, там, где это возможно, идет полным ходом. Первые позитивные последствия реальной децентрализации уже можно увидеть в стране невооруженным глазом. В частности, фактическое укрепление позиций регионов привело к тому, что столь необходимые на местах денежные средства начали, наконец-то, поступать даже в самые «забытые богом регионы» Украины. Один из таких регионов находится на северных и южных склонах Карпат между реками Уж и Сан на западе и Лимница и Тересва на востоке.

Здесь проживают бо́йки, самоназвание: верховинцы, горальцы, подгоряне, этнографическая группа украинцев с весьма сложной историей происхождения. Петер Косашевич (Peter Kosachevych, 68 лет) живет в селе Турка в 135-ти километрах западнее Львова, в предгорьях Карпат. Он председатель «Всемирного конгресса этнической общности бойков», носит звание «Заслуженного работника украинской культуры».

Средств, необходимых для ремонта местных дорог, «о существовании которых Киев даже не подозревал», от центрального правительства он добивался четверть века. Но вот теперь в рамках децентрализации и в ходе практической реализации принципа субсидиарности (в соответствии с которым задачи делегируются на уровень, обеспечивающий наиболее эффективное их решение — прим. ред.) деньги он получил и подъездные пути к его селу будут доделаны уже к концу текущего года. Петер Косашевич убежден, что его терпение и настойчивость себя оправдали. Он надеется, что теперь мир с новыми дорогами сможет открыть для себя культуру бойков, следующий конгресс которых пройдет в 2017 году как раз в селе Турка. 

Данная статья была подготовлена совместно с украинскими журналистами в рамках проекта, реализуемого на базе швейцарского фонда «Fondation HirondelleВнешняя ссылка», работающего с 1995 года. Среди его приоритетов – поддержка независимых журналистики и средств массовой информации, с особым акцентом на обеспечение независимой информационной работы журналистов в зонах конфликтов и кризисов, а также в постконфликтных ситуациях и везде там, где право на свободу информации находится под угрозой или ограничено.

Гаэтан Ванне

Независимый журналист, военный репортер. Бывший корреспондент в Великобритании и России.

Изучал журналистику в университете Невшателя и гуманитарное право в университете Женевы, а также русский язык в Екатеринбурге.

Работал в швейцарской телерадиокомпании RTS, где с 2009 по 2014 гг. возглавлял международную редакцию.

Сотрудничал с Radio Canada, France Inter, France Info, RTBF, Al Jazeera, France 24, публиковался в газетах Le Monde, Le Temps, 24H, Tribune de Genève.

Лауреат ряда наград за журналистские расследования, в частности, премией был отмечен его репортаж из Сирии в 2012 году.

Перевод на русский: Людмила Клот, Игорь Петров.