Чего добилась Швейцария в Совете Безопасности ООН

Паскаль Берисвиль (Pascale Baeriswyl), постоянный представитель Швейцарии при ООН, пожимает руку Рияду Мансуру, послу Палестины при ООН, во время заседания Совета Безопасности, посвященного ситуации на Ближнем Востоке. 2024 Getty Images

В истории швейцарской дипломатии это была важная премьера: в 2023 и 2024 годах Швейцария впервые работала в статусе избранного непостоянного члена Совета Безопасности ООН. В октябре 2024 года она во второй и последний раз исполняла функции председателя Совбеза. Но чего могла добиться такая страна, как Швейцария, в рамках Совета Безопасности ООН, учитывая факт наступления глобального кризиса привычной архитектуры безопасности?

Мы попросили изложить свои мысли двух швейцарских экспертов: Сару Хелльмюллер (Sara HellmüllerВнешняя ссылка, старший научный сотрудник ВТШ Цюриха) и Люсиль Мертенс (Lucile MaertensВнешняя ссылка, доцент Geneva Graduate Institute). Они являются участниками научного проекта, в рамках которого ведется документальная фиксация итогов работы Швейцарии в Совете Безопасности ООН. Этот проект осуществляется на основе сотрудничества Женевского Graduate Institute, Цюрихской «Вышки» ETHZ и Лозаннского университета. Финансируется проект фондом Лозаннского университета (Fondation pour l’Université de Lausanne).

Как пишут наши эксперты, «Швейцария вошла в состав Совета Безопасности ООН в чрезвычайно сложное время, отмеченное высокой степенью геополитической турбулентности, мешающей СБ ООН эффективно решать актуальные вопросы, связанные с бедственными кризисами в Украине, Газе, Судане и Мьянме. Пять постоянных членов Совета — Китай, Франция, Россия, США и Великобритания — все чаще использовали свое право вето. Только по одной Газе было наложено вето на пять резолюций, и только на шестой раз Совет смог наконец призвать к прекращению огня, приняв в марте 2024 года резолюцию номер 2728Внешняя ссылка.

Удар по принципам многосторонней международной дипломатии

Односторонние действия стран-членов СБ ООН, такие, как полномасштабная агрессия России против Украины, а также несвоевременное выполнение ими своих финансовых обязательств, приведшее к небывалому кризису денежной ликвидности, с которыми столкнулись структуры ООН, в частности в Женеве, стали ударом по принципам многосторонней международной дипломатии. Октябрь 2024 года, время, когда Швейцария в последний раз председательствовала в Совете Безопасности, получился особенно сложным.

Министр иностранных дел Швейцарии Иньяцио Кассис (справа) позирует по случаю 75-й годовщины Женевских конвенций на площади Наций перед европейской штаб-квартирой ООН в Женеве. Keystone / Salvatore Di Nolfi

Израильское правительство объявило Генерального секретаря ООН «персоной нон гратаВнешняя ссылка», кроме того, имело место нападениеВнешняя ссылка Армии обороны Израиля (ЦАХАЛ) на Временные силы Организации Объединенных Наций в Ливане (ВСООНЛ, UNIFIL), в результате которого несколько миротворцев получили ранения. Кроме того, израильский парламент объявил вне законаВнешняя ссылка деятельность Агентства ООН по оказанию помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР). Столь сложный международно-политический контекст мешал постоянным и непостоянным членам СБ в полной мере использовать свой потенциал.

Швейцария, СБ ООН и Украина

В четверг, 12 января 2023 года, в Нью-Йорке министр иностранных дел Швейцарии Иньяцио Кассис выразил сожаление о том, что принципы Устава ООН «подвергаются сейчас суровым испытаниям». Иньяцио Кассис участвовал в рамках Совбеза в открытых дебатах на тему верховенства права, инициатором которых стала Япония, председательствующая в Совете Безопасности ООН в январе.

Тема этих дебатов была напрямую связана как минимум с двумя из целого ряда приоритетов, установленных швейцарским политическим руководством для Конфедерации в качестве непостоянного члена СБ ООН: обеспечение устойчивого мира и защита гражданского населения. «Долг каждого государства — соблюдать нормы и принципы, изложенные в Уставе», — заявил в ходе дебатов глава швейцарской дипломатии.

Сидя прямо рядом с российским послом Василием Небензей, он перечислил обязательства, которые проистекают из Устава ООН для каждой страны и были грубо нарушены Россией в ходе войны против Украины: запрет применения силы в отношении территориальной целостности другой страны, мирное разрешение споров, гарантия основных прав и свобод. «Наш долг в качестве членов Совета Безопасности — обеспечивать соблюдение этих правил», — настаивал глава Федерального департамента иностранных дел Швейцарии (EDA) И. Кассис.

Что касается Швейцарии, то к этим внешнеполитическим сложностям добавился и внутриполитический аспект: целесообразность работы Берна в СБ ООН с самого начала была предметом горячих общественных дискуссий, ее кандидатура должна была утверждаться парламентом. С другой стороны, пример Швейцарии показывает, что даже малые страны, будучи избраны в эту структуру, способны играть довольно заметную роль. Так, Швейцария активно проводила в жизнь свою повестку дня со своими тематическими или географическими акцентами, применяя инновационные методы работы, позволявшие нивелировать внутренний паралич Совета Безопасности.

Тематические и географические акценты

Если взять тематические акценты, то Швейцария зарекомендовала себя в качестве активного приверженца международного права. Ссылаясь на положения международного гуманитарного права, она пыталась «разруливать» вопросы, политически заблокированные в СБ ООН, фокусируясь на конкретных проблемных аспектах, таких как защита гражданского населения от прямых последствий военно-политических конфликтов. Особым дипломатическим успехом Берна стало одобрение в СБ ООН швейцарской резолюции о защите гуманитарного персонала и персонала ООН в зонах конфликтов. Швейцария также выступала, вместе с Токио, в качестве «координатора» решения вопросов, касающихся Международного уголовного суда, напоминая при этом о значении Женевских конвенций (август 2024 года).

Сидя прямо рядом с российским послом Василием Небензей И. Кассис (справа) перечислил обязательства, которые проистекают из Устава ООН для каждой страны и были грубо нарушены Россией в ходе войны против Украины. Copyright 2023 The Associated Press. All Rights Reserved.

Благодаря Швейцарии, несмотря на несогласие некоторых стран-членов СБ ООН, при продлении мандата Объединенного представительства ООН на Гаити (BINUH) в текст этого документа был внесен пункт о климатической безопасности. На 9635-м заседании Совета Безопасности, состоявшемся 24 мая 2024 года, Швейцария вместе со Сьерра-Леоне выступила соавтором заявления, озаглавленного «Укрепление мира в Западной Африке». Внешняя ссылкаВ этом документе Совет Безопасности ООН прямо признает негативные последствия изменения климата, экологических изменений и стихийных бедствий, в том числе наводнений, засухи, опустынивания и деградации земель, а также их усугубляющее воздействие на продовольственную безопасность и на другие гуманитарные и социально-экономические проблемы, влияющие на безопасность и стабильность Западной Африки и Сахельского региона.

Вместе с Мозамбиком Швейцария является сопредседателем неофициальной группы экспертов по климатической безопасности СБ ООНВнешняя ссылка. Наконец, особенно во время своего председательства Швейцария активно продвигала программу «Женщины, мир и безопасность» (WPSВнешняя ссылка), а президент Швейцарии в 2024 году Виола Амхерд председательствовала на ежегодных открытых дебатах по этой теме, напомнив о роли женщин в миротворческих процессах. Швейцария также пригласила в Совет большое количество женщин-докладчиц, доведя их число до уровня, равного числу мужчин (по 28 человек) и организовав пресс-конференцию о жизненно важной роли женщин в миротворческом процессе в Колумбии.

Что касается географических акцентов, Швейцария лично способствовала продлению нескольких важных миротворческих миссий ООН. И если такие миротворческие операции, например в Мали или Демократической Республике Конго, были прекращены или они находятся сейчас в процессе свертывания, то другим миссиям удалось все-таки продлить свой мандат. Таковы, например, миссии в Колумбии или в Южном Судане. Швейцария, в частности, успешно провела переговоры о продлении мандата миссии EUFOR ALTHEA в Боснии Внешняя ссылка(ноябрь 2023 года).

Месяц последнего швейцарского председательства в СБ ООН прошел под знаком напряженности на Ближнем Востоке. В этом контексте Швейцария организовала встречу со СМИ в поддержку Генерального секретаря Антониу Гутерриша, от имени всех членов Совета Безопасности она опубликовала заявление для прессы, осуждающее удар Израиля по миссии ВСООНЛ (UNIFIL), кроме того, официальный Берн продолжал подчеркивать незаменимость таких структур ООН, как БАПОР. Он также организовывал экстренные заседания СБ ООН, например в момент эскалации напряженности между Ираном и Израилем.

Инновационные методы работы

С тем чтобы не только составлять проекты резолюций, но и добиваться их принятия, Швейцария использовала самые разные инновационные подходы к методам работы Совета Безопасности, умело создавая коалиции, применяя испытанное ноу-хау и свой опыт (работы в структурах ООН). Так было с резолюцией 2728, призывающейВнешняя ссылка к прекращению огня в Газе на время месяца Рамадан, которая стала первой в истории СБ ООН резолюцией, выдвинутой сразу десятью членами Совета.

Кроме того, Швейцария попыталась вывести на первый план то, что она называет «научной дипломатией». Во время своего первого председательства в мае 2023 года она организовала неофициальные консультации на эту тему. Во время второго председательства в октябре 2024 года она продолжила рассмотрение этого пункта повестки дня, проведя брифинг высокого уровня под председательством министра иностранных дел страны Иньяцио Кассиса.

Паскаль Берисвиль на брифинге по итогам заседания Совета Безопасности ООН, посвященном Ближнему Востоку и ситуации в Израиле. Keystone / Alessandro Della Valle

Это привело к принятию консенсусного заявления, признающего значение научных подходов в рамках решения вопросов мира и безопасности и в плане попыток снизить степень международной напряженности и остановить процессы блокового размежевания международного сообщества. В-третьих, Швейцария возобновила проведение полевых командировок с участием членов Совета Безопасности. Она организовала поездку в Южный Судан неформальной экспертной группы СБ ООН по вопросам женщин, мира и безопасности, затем стала одним из организаторов миссии в Колумбию (в феврале 2024 года). Благодаря Швейцарии Совет Безопасности перестал теперь ассоциироваться исключительно с Нью-Йорком, что стало убедительным ответом в адрес традиционной критики, высказываемой в адрес Совета, члены которого якобы играют в свои политические игры в отрыве от реальности.

Наконец, Швейцария укрепила существующие партнерские отношения между Советом и региональными многосторонними организациями, в частности с Африканским союзом. Во время первого председательства Швейцарии в СБ ООН президент Виола Амхерд активно выступала в поддержку финансирования за счет ООН миротворческих операций, осуществляемых под руководством Африканского союза. Соответствующее решение было закреплено затем в резолюции СБ, принятой в декабре 2023 года. Швейцария также способствовала проведению совместных мероприятий ООН и Африканского союза, укрепляя свой имидж сторонника многостороннего формата развития и укрепления межгосударственных отношений.

Что дальше?

Несмотря на все эти усилия, напряженность между великими державами сохраняется, резолюции СБ ООН выполняются отнюдь не всегда, а долгосрочный эффект от нововведений в методах работы Совета еще предстоит оценить. Что будет дальше? Ясно, что Швейцария оставит в распоряжении СБ ООН весьма многогранное наследство. В краткосрочной перспективе предстоит выяснить, сможет ли Швейцария воспользоваться своим, безусловно, возросшим международным авторитетом и сохранить свою роль активного защитника многосторонних форматов межгосударственных отношений.

В пользу такой перспективы говорят как обязательства Берна перед Советом Европы и Советом ООН по правам человека, так и тесные отношения, которые он выстроил с пятью постоянными членами СБ ООН. В среднесрочной перспективе работа Швейцарии в Совете Безопасности сможет позитивно повлиять и на позиции Женевы международной, с учетом того, что она активно пыталась выдвигать на первый план именно женевских действующих лиц и специалистов, подчеркивая важность диалога Женевы и Нью-Йорка. Будущее покажет, смогут ли эти усилия способствовать качественно более тесному сотрудничеству между двумя основными центрами концентрации деятельности ООН.

Читайте также:

В долгосрочной перспективе вывод о том, насколько успешными (или неуспешными) были эти два года, можно будет сделать после того, как станет ясно, насколько реальными (или нереальными) являются шансы на повторное избрание Швейцарии в СБ ООН в качестве его непостоянного члена. В целом опыт работы Швейцарии в Совете Безопасности показал, насколько сложной является эта деятельность как с точки зрения необходимого уровня экспертизы, так и с точки зрения политических рисков, ведь на членов Совбеза пристально смотрит весь мир. Но он также продемонстрировал, насколько важна роль, которую играют непостоянные члены Совета, особенно в условиях крайней поляризации, характерной для данной структуры в настоящее время. В любом случае такая работа в будущем потребует от Швейцарии политической смелости, готовности к инновациям и даже, потенциально, к решительному реформированию всей существующей системы».