А как, кстати, устроена швейцарская прямая демократия?

Многие хотели бы, чтобы референдумы, подобные швейцарским, проводились и у них в стране тоже. Но как работает эта система? Вокруг швейцарской прямой демократии сложилось немало мифов и легенд. Как же на самом деле устроены народные законодательные инициативы и референдумы и каким образом сформировалась нынешняя швейцарская система непосредственного народоправства?

Ни в одной другой стране мира не проводится столько референдумов, как в Швейцарии. Первые голосования на референдуме состоялись здесь более 100 лет назад, и по сей день граждане страны приглашаются к участию в голосованиях в заранее установленные даты, решая вопросы местного, регионального и федерального значения.

Швейцария сочетает элементы представительной демократии с инструментами прямой демократии. Иногда референдумы даже меняли саму систему парламентаризма. Например, в 1919 году именно благодаря референдуму в стране была введена пропорциональная избирательная система. До этого в каждом избирательном округе (а избирательными округами в Швейцарии являются кантоны — субъекты федерации) место в парламенте получал кандидат, набравший наибольшее количество голосов (мажоритарная система).

После 1919 года в большую палату парламента Национальный совет начали избираться по несколько депутатов от каждого округа пропорционально числу голосов, поданных за тот или иной избирательный список, и в соответствии с количеством мест, который каждый кантон имеет в палате. Малая палата, Совет кантонов, как и прежде, формируется на основе мажоритарного принципа.

Во время Второй мировой войны прямая демократия в Швейцарии была на время свернута, то же самое произошло и в период пандемии коронавируса. После войны в 1949 году в стране даже проводился специальный референдум «За возвращение к прямой демократии».Внешняя ссылка Сторонники прямой демократии одержали победу только минимальным перевесом голосов в 50,7%.

Но история развития прямой демократии в Швейцарии — это ещё и голосование 1959 года, когда большинство мужчин отвергло инициативу о предоставлении женщинам избирательного права на федеральном уровне. Ситуация изменилась только в 1971 году: на референдуме швейцарцы одобрили предоставление женщинам полных политических прав, включая право избирать, голосовать и быть избранными.

Тем не менее на кантональном уровне этот процесс затянулся до1980-х годов. Последним регионом оказался кантон Аппенцелль-Внутренний. В 1991 году он был вынужден предоставить женщинам право голоса, подчинившись решению Федерального суда в Лозанне, что и стало финальной точкой в этом длительном процессе.

Инструменты прямой демократии в Швейцарии

В Швейцарии существуют различные правовые формы прямой демократии. Наиболее известным из них является народная законодательная инициатива. Она позволяет гражданам инициировать референдум по тому или иному предложению, чаще всего касающемуся поправки к Федеральной конституции.

Чтобы инициатива была вынесена на голосование, её авторы должны в течение 18 месяцев собрать и заверить не менее 100 000 подписей избирателей. Тем не менее девять из десяти инициатив в истории Швейцарии были отклонены, не получив поддержки народа или большинства кантонов.

Но это вовсе не значит, что такие инициативы не имеют никакого значения. Они помогают вынести тот или иной вопрос в политическую повестку дня страны и инициировать общественную дискуссию. Даже отвергнутая инициатива — это сигнал для властей, что в определённой сфере могут уже накапливаться кризисные явления.

Прежде чем инициатива будет вынесена на всенародное голосование, её рассматривает федеральный парламент. Обе его равноправные палаты — Национальный совет (большая палата) и Совет кантонов (малая палата) — активно обсуждают её и принимают на основе консенсуса одно из решений:

• поддержать инициативу;
• отклонить её;
• предложить альтернативный контрпроект.

В Швейцарии существуют две формы таких альтернативных контрпроектов:

▶ Прямой альтернативный контрпроект (Der direkte Gegenentwurf / Contre-projet direct / Controprogetto diretto) — парламент предлагает альтернативный вариант, который выносится на референдум наряду с инициативой. Избиратели могут проголосовать либо за контрпроект, либо за инициативу, либо против обоих.

▶ Косвенный альтернативный контрпроект (Der indirekte Gegenentwurf / Contre-projet indirect / Controprogetto indiretto) — парламент разрабатывает компромиссное законодательное предложение и принимает его в виде закона. Если гражданский комитет, выдвинувший инициативу, соглашается на этот вариант, то инициативу он отзывает. Если нет, на голосование выносятся и инициатива, и контрпроект. Если народ отклоняет инициативу, законом становится парламентский вариант.

Обязательный референдум

Это еще один важный инструмент прямой демократии. Если правительство и парламент хотят изменить Конституцию или присоединиться к международной организации (например, ООН, Европейскому союзу или НАТО), то без референдума такое решение невозможно. В этом случае решение вступает в силу только если его поддерживает и большинство избирателей, и большинство кантонов (так называемое «двойное большинство»).

Факультативный референдум

Факультативный (необязательный) референдум, напротив, может быть инициирован только гражданским комитетом. Чаще всего он проводится, когда правительство и парламент принимают новый закон, а граждане хотят его оспорить. У граждан есть 100 дней с момента принятия закона, чтобы потребовать проведения референдума. Для этого необходимо собрать 50 000 подписей, заверить их и предоставить в Федеральную канцелярию в Берне.

Если требуемое число подписей собрано, проводится референдум. В отличие от обязательного референдума, здесь для отмены закона достаточно простого большинства голосов избирателей.

Двойное большинство

В швейцарской системе прямой демократии принцип «двойного большинства», который применяется в рамках голосований по народным законодательным инициативам и в ходе обязательных референдумов, играет очень важную роль. Бывают случаи, когда народная законодательная инициатива получала поддержку большинства граждан, но не проходила из-за недостаточной поддержки кантонов.

В последний раз нечто такое произошло в 2020 году: законопроект «О социально ответственном бизнесе» (Konzernverantwortungsinitiative) набрал в свою пользу 50,7% голосов, но в итоге он был отклонён большинством кантонов. До этого подобный случай был зарегистрирован лишь однажды — в 1955 году. В большинстве случаев решающее слово остаётся именно за кантонами (субъектами федерации). Например, в 2013 году на референдум был вынесен вопрос введения по всей стране единых стандартов государственной семейной политики.

Несмотря на то что в пользу реформы проголосовало 54,3% избирателей, это предложение не получило поддержку большинства кантонов и тоже было отклонено. Данный принцип не применяется в ходе необязательных (факультативных) референдумов. Так, в 2004 году швейцарцы проголосовали за введение оплачиваемого отпуска по беременности и родам. Большинство кантонов высказались против, но поскольку это был факультативный референдум, то для одобрения данного законопроекта достаточно было и простого большинства голосов избирателей.

Как менялся характер использования инструментов прямой демократии в Швейцарии

В первые десятилетия после основания современной Швейцарии в 1848 году обязательный референдум был единственным инструментом прямой демократии. Избиратели (мужчины) использовали этот механизм в качестве способа выразить своё недовольство действиями властей. В большинстве случаев решения, вынесенные в тот период истории на референдум, как правило, отклонялись.

Ситуация начала меняться после 1874 года, когда по итогам первого всеобщего пересмотра конституции в Швейцарии был введён необязательный (факультативный) референдум. Этот инструмент позволил гражданам инициировать голосования даже по законам, уже принятым парламентом. Как отмечает «Исторический словарь Швейцарии»,Внешняя ссылка с появлением необязательного референдума правительство и парламент стали стремиться к компромиссным решениям, с тем чтобы избегать референдумов по особо спорным вопросам.

Согласно тому же источнику, за 20 век на референдум были вынесены в среднем около 6% от общего числа принятых законов. Однако ключевым этапом в развитии прямой демократии в Швейцарии стало введение инструмента народной законодательной инициативы. Он позволяет гражданам предлагать изменения в Конституцию и был утверждён на референдуме в 1891 году.

В первые десятилетия этот механизм использовался редко: с 1891 по 1930 год было запущено всего 25 народных инициатив. Однако начиная с 1970-х годов активность граждан значительно возросла: в каждом десятилетии стало регистрироваться в среднем более 40 инициатив. Несмотря на это, большинство инициатив народом отклоняется. За период с 1891 по 2024 год народом было одобрено лишь 26 народных инициатив. Причём 14 из них были приняты уже в 21 веке, что подтверждает тенденцию ко все более и более активному использованию в современной Швейцарии инструментов прямой демократии.

Одной из старейших форм непосредственной демократии в Швейцарии является народный сход (Landsgemeinde). Этот формат предполагает, что граждане собираются на открытом собрании под открытым небом, чтобы лично голосовать поднятием руки по вопросам законодательства, бюджета и выборов. В 19 веке Landsgemeinde существовала в нескольких кантонах. Однако в ходе модернизации институтов прямой демократии эта традиция постепенно исчезла. Сегодня народный сходВнешняя ссылка сохранился только в двух кантонах — Аппенцелль-Внутренний (Appenzell Innerrhoden) и Гларус (Glarus).

Как обычно, в последнее воскресенье апреля в кантоне Аппенцелль-Внутренний проходит законодательный народный сход — древнейшая в Европе форма прямого народоправства. KEYSTONE/© KEYSTONE / ALESSANDRO DELLA VALLE

Несмотря на свою историческую значимость, этот формат прямой демократии всё чаще подвергается критике за отсутствие анонимности и невозможность обсуждения сложных законопроектов на площади. В кантоне Гларус Landsgemeinde тем не менее остаётся важным элементом политической культуры, а в кантоне Аппенцелль-Внешний этот формат используется для выбора судей и утверждения местных бюджетов, а также для выбора своих депутатов в федеральный парламент.

Итоговые выводы

Прямая демократия делает Швейцарию уникальной страной. Швейцарская модель позволяет гражданам не только выбирать своих депутатов в парламент, но и непосредственно влиять на законодательство, включая Конституцию. Хотя большинство народных инициатив и отклоняются на референдумах, они все-таки способствуют общественной дискуссии и нередко ведут к выработке компромиссных решений.

Обязательные и факультативные референдумы позволяют гражданам контролировать правительство и корректировать его политику, если она не соответствует общественным ожиданиям. Таким образом, система прямой демократии в Швейцарии — это не просто традиция, а основа швейцарской политической культуры, обеспечивающая уникальный баланс между парламентской системой и прямым волеизъявлением народа.

Читайте также:

Русскоязычная оригинальная версия материала подготовлена, адаптирована для целевой аудитории, выверена и научно отредактирована русскоязычной редакцией SWI / ип / нк / ап.

Подробнее о федерализме в Швейцарии: