Кто в Швейцарии самые влиятельные лоббисты? Парламентарии!

Как могло получиться так, что народные депутаты, избираемые сроком на четыре года, представляют во все большей степени не волю избирателей, но партикулярные, частные интересы? Peter Klaunzer / Keystone

Осенью в Швейцарии будет сформирован новый парламент. В последнее время, однако, народные избранники всё чаще и все активнее представляют под куполом Федерального дворца интересы не только и не столько своих избирателей, сколько промышленных компаний, бизнес-ассоциаций и разного рода общественных организаций. Такое смещение акцентов является частью процесса изменений как в культуре работы парламентариев в частности, так и в общем функционале высшего законодательного органа страны в целом.

«Им словно чёрт в затылок дышитВнешняя ссылка»: если парламент в обычном порядке исполняет свои прямые обязанности, а в газете Tages-Anzeiger выходит статья с таким заголовком, то, должно быть, в Федеральном дворце в Берне произошло что-то чрезвычайное. 

И в самом деле, в марте 2018 года швейцарский парламент принял новый — и очень спорный — закон об использовании услуг так называемых социальных детективов. Сделано это было в рекордно короткие сроки — за одну неделю. Спрашивается: куда спешили парламентарии страны, отличительной чертой которой является продуманный подход к делу, а ее сбалансированное и независимое законотворчество считается одной из высших добродетелей швейцарской демократии? Между тем ответ прост: все это ─ из-за лоббирования.

Компании, работающие в сфере медицинского страхования, и крупнейший швейцарский страховщик от несчастных случаев Suva во что бы то ни стало хотели получить в свое распоряжение этот закон. И для того, чтобы соблюсти свои интересы, они не пожалели ни сил, ни средств, ни ресурсов. В данном случае они сделали ставку на борьбу с теми, кто подозревается в злоупотреблении услугами структур социального страхования. В Швейцарии с ее трудовой этикой не любят нахлебников — а потому этот трюк завершился для страховщиков желаемым результатом.

Двойная роль, или Невидимый третий

Но как это возможно? Как могло получиться так, что народные депутаты, избираемые сроком на четыре года, представляют во все большей степени не волю избирателей, но частные интересы? Если посчитать, то на 246 депутатов нынешнего парламента приходится 2 тыс. лоббистских обязательств перед почти 1 700 организациями, структурами, компаниями и фирмами. Таковы, по меньшей мере, результаты исследования, проведённого недавно НКО Transparency International Switzerland.Внешняя ссылка

И получается, что непосредственное участие в законодательном процессе принимают не только 246 депутатов парламента, но еще и те самые 1 700 компаний и организаций. В среднем один депутат имеет в среднем имеет восемь мандатов на представительство чьих бы то ни было интересов. Лидерами по количеству таких мандатов являются представитель одной бюргерской партии и еще один парламентарий с левого края политического спектра — у них у каждого в распоряжении 31 и 29 лоббистских мандатов соответственно.

С начала тысячелетия такого рода тенденции только усиливались: в период с 2000 по 2011 гг. среднее число лоббистских мандатов на одного члена парламента более чем удвоилось, причем только с 2007 по 2015 год этот рост составил +20%. То есть если экстраполировать все эти сухие цифры с языка теории на язык конкретной ситуации, возникшей вокруг нового закона о социальных детективах, то получится, что в его принятии, кроме 38 членов двух задействованных парламентских Комитетов по социальному обеспечению и здравоохранению (Kommissionen für Soziale Sicherheit und Gesundheit — SKGВнешняя ссылка), принимали участие еще в общей сложности 90 компаний и структур, которых никто никуда не выбирал!

Ну а настоящие чемпионы в деле лоббирования — это члены Комитета национального совета по бюджету, налогам, экономической политике и предпринимательству (Kommission für Wirtschaft und Abgaben — WAKВнешняя ссылка). В целом за последние 15 лет в среднем кроме них участие в предварительных консультациях по тому или иному законопроекту принимали еще от 150 до 200 различных сторон со своими интересами. Данные цифры взяты из аналитического доклада Цюрихского университета прикладных наук (Zürcher Hochschule für Angewandte WissenschaftenВнешняя ссылка).

Таким образом, компании, ассоциации и другие организации пытаются в Швейцарии напрямую закреплять в законах свои особые интересы сразу через парламентариев, вместо того чтобы посылать традиционных лоббистов с рабочей миссией в кулуары Федерального дворца в Берне.

Продукт «милиционной системы»

«Сегодня в Швейцарии система лоббирования достигла угрожающих размеров», — говорит Алекс Бискаро (Alex Biscaro), заместитель главы швейцарского отделения Transparency International. Будучи одним из авторов вышеупомянутого докладаВнешняя ссылка, он предостерегает: «Во многих областях швейцарской политики лоббирование приобрело характер непрозрачный, нерегулируемый и несбалансированный, а это прямиком открывает ворота для опасного недемократического влияния на законодательные процессы, существенно повышая риск коррупции».

Но как же так получается, что парламентарии одновременно становятся еще и лоббистами? Одна из причин заключается в так называемом «милиционном»Внешняя ссылка принципе формирования депутатского корпуса. Изначально идея состояла в том, чтобы во что бы то ни стало избежать формирования в стране замкнутого политического класса, поэтому депутаты должны были заниматься своей обычной профессиональной деятельностью, приезжая четыре раза в год в Берн для участия в парламентских сессиях.

Имея депутатский мандат, человек работает политиком на неполную ставку, которая, по данным разных исследований, достигает порой 90%, но чаще всего не превышает 60%. Таким образом, парламентарий может продолжать работать «на стороне», вести свое фермерское хозяйство или руководить отелем, или же выполнять обязанности внештатного консультанта частной компании, будучи даже членом её правления, а значит, получая соответствующую заработную плату. В рамках существующей в Швейцарии системы это не только законно, но и всячески приветствуется, так как считается, что таким образом депутат не будет «отрываться от реальной жизни» и говорить своим избирателям: «Вы держитесь там».

Почти без контроля

Парламентарии в Швейцарии вносят свои контакты в специальный реестрВнешняя ссылка, в котором фиксируются все «особые интересы». Тем не менее абсолютной гарантии прозрачности нет, потому что в стране отсутствует влиятельный надзорный орган.

Каждый депутат может организовать постоянный пропуск для прохода в Федеральный дворец любым двум лицам, что обеспечивает внешним лоббистам привилегированный доступ в самое сердце швейцарской политики.

Но если лоббист откровенно позволяет себя «купить», то тогда парламент может лишить его иммунитета. Такие обвинения в «подкупе» впервые в истории привели к тому, что в сентябре 2018 года бывший депутат от Швейцарской народной партии (SVP) и кантона Базель-сельский Кристиан Миш (Christian Miesch) был заподозрен в пассивном подкупе, лишен иммунитета и теперь им занимается Прокуратура.

Но большинство дел, в которых «запутываются» парламентарии, урегулируются, по данным Виктора Пармы, «малой кровью в рабочем порядке», в рамках джентльменских соглашений.

«Принципиально чем-то плохим лоббирование не является, более того, оно было и остается важной и вполне легитимной частью плюралистической демократии и нашей „милиционной“ парламентской системы», — говорит Алекс Бискаро. Швейцария сознательно ограничивает в размерах парламентский аппарат помощников, который, однако, порой просто не в состоянии оказать депутатам-непрофессионалам адекватную экспертную поддержку.

«Депутаты решают все более сложные вопросы, потэому они напрямую зависят от конкретных знаний и практической информации — а её им часто предоставляют люди, которые преследуют таким образом особые интересы, по принципу „ты мне — я тебе“. В идеале лоббирование за счет привлечения сторонних экспертных знаний помогает гарантировать принятие парламентом адекватных, не оторванных от реальной жизни, а потому практически осуществимых законов. Но это в идеале», — отмечает А. Бискаро.

«След законодателя»

Но, по его же словам, «лоббирование нуждается в прозрачности и четких правилах. Прежде всего должно быть ясно, кто, какие и чьи интересы представляет. Необходима и полная финансовая прозрачность — то есть должен быть раскрыт доход, получаемый за лоббирование. Во-вторых, нужен «кодекс поведения» для парламентариев и лоббистов с указанием того, как поступать в случае конфликта интересов или как обходиться с «приятными преимуществами», такими как подарки и оплаченные поездки.

«И, в-третьих, необходим „след законодателя“, то есть нам нужен реестр „особых интересов“ — четкая, понятная и абсолютно прозрачная информация о том, кто, когда и как повлиял на какой законодательный процесс». Примерами здесь могут служить, скажем, Словения или Европейская комиссияВнешняя ссылка: «Они ведут абсолютно прозрачное документирование всей информацию относительно деятельности лоббистов, об их связях с членами профильных парламентских Комитетов и о результатах их законотворческой работы». В Швейцарии, однако, решения комиссий попадают в «черный ящик» в соответствии со старым принципом, согласно которому никакая информация не должна покидать помещений, где заседают члены парламентских комитетов. 

Тем самым именно в парламентских комитетах, по сути, и концентрируются все частные, партикулярные интересы, будучи при этом плотно отгороженными от общественности. Почему? Здесь надо немного подробнее знать о том, как работает парламент в Швейцарии. Дело в том, что именно в комитетах и идет подготовка основы для последующих дебатов в обеих палатах парламента. Важна эта подготовительная работа и для будущих возможных референдумов (а ведь в Швейцарии можно выносить на суд народа даже уже принятые парламентом законы).

«Сомнительное и непрозрачное влияние лоббистов представляет опасность для демократии, — говорит А. Бискаро. — Это в первую очередь касается нашей системы прямой демократии с ее референдумами, ведь тайна работы комитетов полностью скрывает информацию о том, кто и как принимал выносимый на референдум закон и кто и как, соответственно, попытается повлиять на мнение избирателей путем финансирования проводимых накануне голосования кампаний, как правило, разумеется, в пользу данного оспариваемого закона».

Лоббирование на заказ

Что касается попыток давления, то в этом смысле особо уязвим сектор здравоохранения, особенно если вспомнить, что за ним стоит фармацевтическая промышленность с такими гигантами, как Novartis и Roche. Об этом говорит, например, Виктор Парма (Viktor Parma), журналист, проработавший в Федеральном дворце в Берне около 40 лет. «В случае с Законом о социальных детективах парламентские комитеты, в которых происходили предварительные консультации, в какой-то степени действовали просто в качестве прямых представителей компаний ОМС».

В 2011 году он вместе с Освальдом Зиггом (Oswald Sigg), бывшим пресс-секретарем швейцарского правительства, опубликовал книгу о лоббировании в швейцарском парламенте. По его мнению, в последние годы лоббизм начал менять свой характер, уходя от классического влияния крупных бизнес-корпораций в сторону «индивидуализации» подходов к этому роду политической деятельности. То есть теперь предприятия и организации не просто отправляют своих людей в Берн с целью влиять на законодательство так, чтобы получать от этого выгоду, но сразу продвигают в депутаты «нужных» людей.

Швейцария сознательно ограничивает в размерах парламентский аппарат помощников, который, однако, порой просто не в состоянии оказать депутатам-непрофессионалам адекватную экспертную поддержку. Peter Klaunzer / Keystone

Особенно ярко это проявляется в сфере финансов, одной из «любимых» лоббистами сфер в федеральном парламенте. Раньше здесь тон задавала организация Swiss BankingВнешняя ссылка, отраслевая ассоциация швейцарского банковского сектора. В последние годы этот сектор — в том числе в результате международного давления — также подвергся атомизации, проще говоря, в нем произошел распад традиционных установленных связей. 

«В результате банковская индустрия Швейцарии распалась вплоть до отдельных лиц и фигур. Так что своих лоббистов имеют теперь как крупные банки, так и самостоятельные отдельные игроки, — говорит В. Парма. — Сегодня лоббистов традиционных отраслевых объединений можно фактически пожалеть — ведь им все чаще приходится элементарно доказывать обоснованность самого их существование», — продолжает он. В самом деле, убедиться в этом можно заглянув в область формирования экономической политики, давно ставшей самой оживленной площадкой для продвижения многочисленных особых интересов. Например, когда-то Ассоциация предприятий швейцарской экономики, Verband der Schweizer Wirtschaft, была настолько мощным игроком, что её главу даже называли «восьмым федеральным министром». Сегодня её объединение-преемник называется EconomiesuisseВнешняя ссылка и является ни много ни мало головной организацией швейцарской экономики — «профсоюзом капиталистов». Однако былого влияния у него уже нет, так как входящие в неё компании все чаще действуют самостоятельно, на свой страх и риск.

Каналы лоббирования

В швейцарской политике есть разные типы лоббистов, и их влияние имеет разную направленность:

Внутри Федерального дворца

● Внутренние лоббисты: сами парламентарии представляют чьи-то особые интересы;

● Внешние лоббисты: ассоциации и организации, такие как компании, НПО или профсоюзы, а также, например, представители кантонов, пытаются влиять на членов парламента в кулуарах Федерального дворца и, таким образом, принимать законы.

Смешанные формы

● Внешние лоббисты на постах, формально относящихся к парламенту, например секретари официальных парламентских групп (ПГ).

● Внешние лоббисты на неофициальных парламентских должностях: например, организаторы и участники рабочих групп.

Вне Федерального дворца

● Внешние лоббисты приглашают членов парламента на «информационные мероприятия», события в мире спорта или в поездки.

Вы можете написать автору статьи Ренату Кюнци в социальной сети TwitterВнешняя ссылка.

Русскоязычную версию материала подготовила Надежда Капоне