Как нам «реорганизовать» законодательную инициативу?

Остановить иммиграцию, но при этом не задушить экономический рост: задача непростая, сродни поиску квадратуры круга. Keystone

Законодательная инициатива стала в последнее время в Швейцарии очень популярным методом участия народа в политике. Но нередко такие инициативы противоречат действующему законодательству, вспомним только одобренные народом законопроекты о высылке иностранцев, нарушивших закон, или об ограничении трудовой иммиграции из стран Евросоюза. Эксперты опасаются девальвации института законодательной инициативы и напоминают о существующих, но как-то подзабытых, более «удобных» форматах реализации гражданами своих прямых демократических прав.

Референдум 9 февраля 2014 года стал в Швейцарии настоящим политическим землетрясением. Большинством голосов граждане одобрили предложение консервативной Швейцарской народной партии (SVP/UDC) ввести в текст федеральной Конституции Статью 121a, в соответствии с которой Конфедерация получает право самостоятельно, без оглядки на прочие действующие в этой сфере законодательные акты, регулировать трудовую миграцию из стран ЕС.

Напомним, что принцип свободы передвижения людей и капиталов между Швейцарией и Евросоюзом встроен в целый комплекс «билатеральных» соглашений Берна и Брюсселя, и действовать они могут только все вместе: нарушается принцип свободы передвижения — автоматически становятся недействительными и остальные договоры «второго пакета» этих соглашений. Результат же референдума 9-го февраля 2014 года напрямую этот принцип и нарушает.

Астрид Эпиней (Astrid Epiney), проф. международного, европейского и частного права. arkive.ch

С  тех пор юристы всех мастей и политики всех цветов ломают себе голову на предмет того, как бы реализовать эту «антимиграционную инициативу», и при этом одновременно уважить волю народную и не обрушить всё здание отношений с Евросоюзом. Недавно правительство уже рискнуло обнародовать первый проект закона, на основании которого воля народа должна быть перенесена на монотонный язык правовых норм.

Разумеется, партии и правого, и левого толка, каждые по своим соображениям, критиковали его, и порой в очень жесткой форме. Так что же предлагает правительство? В центре его концепции находится принцип, в соответствии с которым ограничительные квоты и контингенты должны действовать только для граждан из третьих стран, то есть государств, не входящих в ЕС и ЕАСТ.

Что касается лиц из стран Евросоюза и Европейской Ассоциации Свободной Торговли, то применительно к ним эти квоты и контингенты должны применяться — но только в случае согласия этих самых затронутых стран. Проблема же состоит в том, что ЕС закусил удила и четко дал понять: либо полная свобода передвижения (и поиска работы), либо все «билатеральные соглашения» отправляются в корзину.

«Швейцарской народной партии», автору «антимиграционной инициативы», такой вариант реализации решений референдума от 9 февраля разумеется не подходит. Поэтому из рядов «народников» с тех пор в адрес кабинета министров регулярно доносятся упреки в том, что правительство, де, отказывается прислушиваться к гласу народа и реализовывать решения «суверена» в полном соответствии с их духом и буквой. Но так ли всё просто?

Все понятно — но что конкретно?

«На самом деле, никто точно не знает, чего же, собственно говоря, добивались те, кто голосовал в пользу антимиграционной инициативы», — подчеркивает Астрид Эпине (Astrid EpineyВнешняя ссылка), профессор международного, европейского и частного права, преподаватель в Университете города Фрибур. По ее мнению, решение референдума — это уже не в чистом виде воля народа, но законодательный акт.

Следовательно, реализовывать нужно не «волю», но ее, этой воли, законодательную манифестацию в лице той самой вышеуказанной статьи 121а. Но ведь там как раз и идет речь о введении квот и контингентов, ограничивающих трудовую иммиграцию из стран ЕС? «Совершенно верно», — соглашается Астрид Эпине. «Но это означает еще и другое, а именно, обязанность учитывать упомянутые в этой статье „общие экономические интересы“ страны. То есть с точки зрения чисто юридической у нас есть все возможности для того, чтобы интерпретировать и реализовать новую статью конституции так, чтобы она была совместима с принципом свободы перемещения».

По ее мнению, в контактах с Брюсселем можно было бы указать на то, что, с одной стороны, речь в данном случае, в самом деле, идет о регулировании иммиграции, но инструменты этого регулирования, — квоты и контингенты, — не следует понимать в строго узком смысле. И это как раз было бы даже в пользу самой «Швейцарской народной партии», которая громко и почти скандально требует реализовать одобренную 9 февраля инициативу «в буквальном смысле, в строгом соответствии с ее текстом».

Ведь основной вопрос здесь — а как понимать текст инициативы, и в частности, как понимать «экономические интересы»? «Некоторые эксперты говорят, что из-под действия квот и контингентов должны быть выведены так называемые „трансграничные маятниковые мигранты“, то есть люди, живущие, например, во Франции и ездящие каждый день на работу в Швейцарию. Другие требуют исключений для беженцев, и т.д. Для всех такого рода исключений есть свои веские основания».

В итоге Астрид Эпине приходит к выводу, что авторы законодательных инициатив не имеют монополии в рамках разработки формата реализации законопроекта, одобренного народом, в частности, они не имеют права диктовать юристам-практикам и депутатам нормы законодательного акта, разработанного по итогам и во исполнение «воли» народа, выраженной на референдуме.

Ален Гриффель (Alain Griffel), проф. конституционного и административного права. Marco Rosasco Photography

Проблемные инициативы

Инициатива относительно ограничения трудовой иммиграции в Швейцарию из стран ЕС — это отнюдь не единственный вердикт народа, поставивший юристов и законодателей в самый настоящий тупик.

Напомним, что из 22-х народных законодательных инициатив, выдвинутых и одобренных в Швейцарии с момента введения в стране самого института инициативы в 1891 году, десять инициатив были приняты народом в последние 13 лет. Иными словами, налицо качественный рост степени популярности данного вида прямого вмешательства народа в политическую повестку дня.

И в самом деле, зачем выносить законы на референдум, если можно изначально принудить парламентариев принять закон, выгодный, — в идеале, — всему народу. В реальности же одному человеку запустить народную законодательную инициативу очень сложно. Поэтому этот инструмент чем дальше, тем сильнее используется структурами, у которых есть для этого достаточно времени, сил, денег и административных ресурсов, то есть, прежде всего, партиями.

Как следствие, растет не просто количество законодательных инициатив, но и число откровенно проблематичных законопроектов, порой прямо противоречащих действующему швейцарскому и международному законодательству. Об этом говорит Ален Гриффель (Alain GriffelВнешняя ссылка), профессор конституционного и административного права из Цюрихского университета. По его мнению, авторы инициатив иногда сознательно идут на конфликт с действующим правом, чтобы учинить скандал и сделать рекламу той или иной партии. 

Другая причина состоит в юридической неграмотности людей, составляющих тексты законопроектов, которые, в результате, получаются сформулированными неудачно или чрезмерно радикально. Авторы законопроектов порой просто не до конца понимают, что тексты инициатив, в частности, проекты новых статей конституции, не могут быть изменены ни парламентом, ни правительством, что в перспективе это грозит почти неразрешимыми правовыми коллизиями, и что тем самым авторы инициатив, сами того не желая, загоняют свою страну и себя в юридический тупик. 

Ален Гриффель подчеркивает, что сам он является большим поклонником прямой демократии, однако на федеральном уровне институт законодательной инициативы сейчас очень рискует понести непоправимый ущерб. Ведь если количество вышеупомянутых коллизий будет расти, то однажды в обществе может возникнуть идея о необходимости урезать народные права в плане запуска законодательных инициатив.

Например, можно было бы повысить число подписей, необходимых для оформления инициативы, ужесточить условия прохождения текстами инициатив юридической экспертизы, увеличить число причин, по которым тексту инициативы может быть отказано в допуске к референдуму. Пошли бы такие меры на пользу всей швейцарской демократии в целом?

Забытый вариант

Давая на этот вопрос в целом отрицательный ответ (нет, не пошли бы!), Ален Гриффель предлагает вспомнить о том, что народная законодательная инициатива может быть сформулирована и в более гибком формате «общего предложения» («allgemeine Anregung»). По мнению цюрихского профессора права такая форма является неизвестной, а точнее подзабытой «жемчужиной» в арсенале инструментов прямой демократии, которую особенно эффективно можно было бы применять как раз на федеральном уровне. 

А. Гриффель специально подсчитал, что из общей сложности 300-от запущенных за всю историю Швейцарии законодательных инициатив только 11 были оформлены как «общее предложение», а из них лишь трём удалось добраться до собственно референдума. Все же остальные инициативы были запущены в формате «разработанного проекта» («ausformulierter Entwurf»), то есть готовой статьи конституции. Но стоит ли по каждому «пустяку» выкатывать такое тяжелое вооружение, как проект статьи Основного закона?

В любом случае, профессор А. Гриффель уверен, что если бы «в Швейцарии в рамках повседневной политической практики нам удалось выдвинуть на передний план именно формат «общего предложения», то тогда бы мы смогли избежать очень многих проблем в ходе реализации итогов референдумов, ведь такие одобренные законопроекты не были бы «неприкасаемыми» статьями конституции и с ними могли бы работать юристы, «приспосабливая» их под действующее право.

Пришлась бы такая практика по вкусу «народникам» из Швейцарской народной партии, и так постоянно обвиняющим правительство в стремлении «выхолостить» народную волю? Большой вопрос!

«Приручить народную инициативу»?

Этот вопрос тем более велик, если учесть, что проблема народной законодательной инициативы вскрывает двойственную сущность гражданина западной демократии как такового. Как мы помним, такой гражданин существует одновременно в ипостаси частного лица с частными устремлениями и интересами, с одной стороны, а с другой стороны он существует в формате «человека общественного», отказавшегося от своего уникального «я» в пользу растворения в том, что французские энциклопедисты, а затем и революционеры, называли «общественным благом».

В рамках обычной представительской демократии, например, в Германии, «человек общественный», — пусть даже только раз в четыре года на парламентских выборах, — имеет возможность выразить себя и реализовать свое право на участие в политике. «Человек же частный» обычно не выходит за рамки своего дома, в лучшем случае — своего любимого кабачка, где за своим любимым столом («Stammtisch») он всего лишь обсуждает актуальные темы, от беженцев из Эритреи до «лживой прессы» («Lügenpresse»), ничего не «понимающей» в сути нынешнего режима в Москве.

Особенность, выгода и одновременно проблема Швейцарии состоит как раз в том, что здесь этот «частный человек» имеет в руках инструменты прямой демократии, например, возможность голосовать на референдуме и тут же, не выходя из кабачка, придумывать себе новые статьи Конституции. И если учесть, что люди, умеющие рассуждать о футболе и политике, как правило, не в состоянии написать грамотный законопроект, то проблемы тут просто запрограммированы. 

Значит ли это, что народные демократические права надо урезать? Политолог, швейцарский парламентарий и глава фракции социалистов в Совете Европы Андреас Гросс (Andreas GrossВнешняя ссылка) выступает резко против такой перспективы. «Это было бы концом прямой демократии», — указывает он. Урезание народных прав прямой демократии привело бы к тому, что институт народной законодательной инициативы был бы «приручен» парламентом, посажен на короткий поводок и приспособлен под нужды политического истеблишмента.

Для тех, кто слепо доверяет «политической элите» такой поворот событий не был бы какой-то проблемой, но «эти люди точно не принадлежали бы к классу общественно активных граждан, как раз и выдвинувших за прошедшие примерно 120 лет такое количество законодательных инициатив», — указывает А. Гросс.

Меньше политических рисков

«Конечно, такое понятие, как „общее предложение“ может сбить с толку человека, не имеющего юридического образования, навести его на мысль о том, что в данном случае речь идет о каком-то политическом полуфабрикате, никого, по большому счету, ни к чему не обязывающем», — признает А. Гриффель. «Однако на практике это не так. Вспомним только решение Федерального суда в Лозанне по поводу цюрихской кантональной инициативы «О защите земель, особо значимых с точки зрения сельского хозяйства» («Initiative zum Schutz des Kulturlands»), принятой народом кантона в 2012 году большинством в 54,5% голосов.

Однако парламент Цюриха отказался рассматривать и принимать разработанный кантональным правительством во исполнение воли народа закон «О защите земель, особо значимых с точки зрения сельского хозяйства». Отказ рассматривать этот законопроект депутаты обосновали тем, что положения инициативы, получившей одобрение народа, уже, якобы, в достаточной степени учтены кантональными планами в сфере развития и охраны земельных ресурсов.

Авторы инициативы обратились в суд и в мае 2015 года лозаннские судьи приняли решениеВнешняя ссылка, обязывающее парламент рассмотреть и принять-таки закон, на основании которого одобренная инициатива могла бы быть корректно реализована на практике. По мнению А. Гриффеля, тем самым суд создал очень важный прецедент, который «говорит о том, что законодательная инициатива, одобренная народом в форме «общего предложения», имеет столь же обязательный характер, что и инициатива в формате «разработанного проекта» статьи конституции. 

Астрид Эпине согласна с этим и рекомендует со своей стороны на федеральном уровне запускать законодательные инициативы только в формате «общего предложения», отказавшись от «разработанных проектов» статей конституции. «Это позволило бы более гибко учитывать положения права, имеющего приоритетный характер, например, международного права, а также не допускать интеграции в Конституцию некачественно сформулированных, незрелых и недоработанных законодательных инициатив», — резюмирует она. 

Какие же шансы на реализацию есть у всех этих умных рассуждений экспертов? Если честно — почти никаких. Партии и другие авторы инициатив, потратив деньги и время, конечно же будут стремиться «отлить в граните» соответствующей конституционной статьи все свои законодательные идеи, не довольствуясь просто законопроектом общего характера. И значит, народ и дальше будет принимать решения, наносящие вред ему же самому. Но такова цена прямой демократии! И пока Швейцария готова платить эту цену! 

Две формы законодательной инициативы

В Швейцарии лица, имеющие право голоса, обладают возможностью потребовать внесения в Федеральную конституцию изменений посредством проведения национального референдума по соответствующему проекту новой статьи Основного закона или по новой редакции уже имеющейся статьи.

Для этого в течение 18 месяцев авторы инициативы должны собрать 100 тыс. подписей граждан. Если подписи собраны в срок, то тогда текст инициативы проходит регистрацию, а сама инициатива считается «состоявшейся» («zustande gekommen»). С этого момента она должна ожидать даты референдума. Эта дата определяется Федеральной канцелярией («Bundeskanzlei»), единым для палат парламента и правительства административно-техническим аппаратом.

Народная законодательная инициатива может быть сформулирована как «общее предложение» («allgemeine Anregung») или же как «разработанный проект статьи Конституции» («ausformulierter Entwurf»), формулировку которого не могут уже изменить ни парламент, ни правительство.

Всего за современную историю Швейцарии в формате «общего предложения» были сформулированы 11 законодательных инициатив, из них до голосования добрались только три:

1. «О привлечении государственных и общественных фирм и предприятий к финансированию оборонных проектов» (1951 г., отклонена);

2. «О борьбе с алкоголизмом» (1966 г., отклонена);

3. «Покончить с привилегиями для миллионеров (Отмена „порасходного“ льготного налогообложения)» (2014 г., отклонена).

(Источник: Швейцарская Федеральная канцелярия / Schweizerische Bundeskanzlei)

Перевод на русский и адаптация: Игорь Петров