Народ должен генерировать идеи!

Вопрос участия граждан в принятии важнейших политических решений становится день ото дня все более актуальным. Стоило ли британцам доверять вопрос членства в ЕС? Не следует ли для начала спросить у москвичей, хотят ли они вообще «реконструировать» центр города? В Швейцарии все такого рода вопросы в обязательном порядке выносятся на референдум. Однако сам по себе народный плебисцит — это тоже еще не панацея. Потому что после того, как решение принято, возникает вопрос его конкретной реализации.

В Швейцарии на 5 июля 2016 года пришелся небольшой юбилей: ровно 125 лет назад в стране народ завоевал право выносить на суд общества свои собственные законодательные инициативы. Конфедерация — страна скромная. Юбилей прошел практически незамеченным. Торжественно отмечать то, о чем в большинстве стран мира даже мечтать не приходится, здесь посчитали излишним. Мол, не будем мы учить остальной мир как жить. И это, наверное, имеет какой-то смысл, хотя изучить швейцарский опыт было бы полезно многим. 

Маркус Мюллер (Markus Müller), профессор государственного (конституционного) права, Университет г. Берн. zVg

И если этот небольшой юбилей и не удостоился салюта (фейерверк будет 1-го августа, в день национального праздника), то он хотя бы стал поводом к размышлению о том, как можно было бы усовершенствовать народную инициативу, этот важнейший инструмент в наборе методов, которыми оперирует швейцарская прямая демократия. Возникает вопрос, а какова роль собственно народа и его законодательных инициатив в рамках швейцарской демократии в целом? И как следовало бы формулировать эти инициативы, если мы действительно хотим иметь возможность реализовывать наши же решения в формате исправно функционирующего законодательного акта (федерального или кантонального закона)?

Для начала обратимся к основному закону. Статья 139, пункт 2 Федеральной конституции Швейцарии (BV) предусматривает существование народной законодательной инициативы в двух формах, а именно, в форме как уже разработанного и почти готового законопроекта, так и «общего размышления по существующей проблеме» («allgemeine Anregung»).

Интересно, что в Швейцарии используется преимущественно только первая форма, что в целом объяснить и понять можно: уж коли тратить деньги и силы, то уж сразу на полноценный закон, не ограничиваясь «полумерами». Таким полноценным законом, вынесенным на референдум, стала, например, норма (Ст. 110, п. 3 BV), объявлявшая день 1-го августа нерабочим праздничным днем. Тогда реализация этой законодательной инициативы прошла гладко, без сложностей. Проблема, однако, заключается в том, что такие «простые» законопроекты, как правило, являются редчайшим исключением.

В наши дни на суд народа в Швейцарии выносятся иногда такие вопросы, от сложности которых опускаются руки даже у бывалых экспертов. Понятно, что стороннему наблюдателю все это напоминает социалистический реализм и борьбу хорошего с прекрасным. И если когда-нибудь москвичей начнут спрашивать, хотят ли они каждый год менять хороший асфальт на великолепную тротуарную плитку, то это уже будет огромным шагом вперед. 

В Швейцарии же этот шаг совершен был как раз 125 лет назад, здесь решать что-то важное поверх голов народа практически не удается, поэтому-то на первый план теперь в этой стране выходит проблема адекватной реализации принятых народом решений. Тем же россиянам и жителям других постсоветских республик, если они паче чаяния вдруг начнут реализовывать у себя элементы прямой демократии, с этими проблемами еще предстоит столкнуться, так что готовым к этому надо быть уже сейчас.

Итак, этические, финансовые, политические и прочие вопросы, по которым предлагают голосовать швейцарцам, достигают порой такой степени сложности, что дать на них какие-то однозначные вопросы бывает очень трудно. А ведь на референдуме предусмотрены только две опции: «Да» и «Нет». И приходится тут сделать вывод, который напрашивается сам собой: народ не есть совокупность экспертов-правоведов.

Профессиональным законотворчеством в стиле парламентской законодательной работы он заниматься не может. При этом именно от народа по швейцарской конституции и исходит вся полнота власти. Что это означает? Очень просто: народ должен играть роль перманентной оппозиции, он должен быть высшей контрольной инстанцией, источником идейных импульсов, конструктивным деконструктором устоявшихся правовых норм и общественных практик. Предусмотренная швейцарской конституцией форма «общего размышления по существующей проблеме» («allgemeine Anregung») могла бы стать в этом смысле идеальным инструментом непосредственного участия народа в политике. 

Парламент обязан реализовать волю народа

Тем самым власти могли бы получать от народа, скажем мягко, толчки, направляющие их в правильном направлении. Из чиновных кабинетов ведь многое не видно или видится совсем не так. Формат «общего размышления по существующей проблеме» мог бы и быть таким толчком, говорящим: внимание, дорогие политики, здесь есть вот такая проблема и мы хотим ее решить! 

При этом нужно понимать, что «общее размышление» (на немецком юридическом языке «die Anregung») не есть некое робкое пожелание со стороны народных масс. При всей внешней сдержанности данной формулировки речь идет, на самом деле, о строгом наказе, о задании, обязательном к исполнению. Никаких «а если», «а может быть» и прочих попыток уклониться от выполнения воли народа в данном случае быть не может.

С другой стороны, после народного вотума, в игру вступает профессиональный (в Швейцарии он официально «любительский», «милиционный») парламент, на плечи которого ложится задача разработать «дорожную карту» реализации воли, высказанной народом. Парламент, в отличие от народа, располагает всеми необходимыми ресурсами для решения этой задачи, именно он и обязан, прежде всего, взвесить и оценить все правовые и международно-правовые последствия данного конкретного решения, принятого народом на референдуме. Такого рода распределение ролей требует в качестве предпосылки наличие полного доверия к властям и политикам. В Швейцарии такое доверие существует, здесь правительство живет с народом на одной планетеВнешняя ссылка. Без такого доверия данная схема функционировать не будет.

Этот материал является одной из публикаций в серии, посвященной 125-летию с момента введения в Швейцарии народной законодательной инициативы, важнейшего инструмента системы прямой демократии. 

Итак, если трезво взвесить возможности и перспективы такой формы прямой демократии, как народная законодательная инициатива, то следует прийти к выводу о том, что «общее размышление по существующей проблеме» должно было бы в глазах народа получить очевидный приоритет по сравнению с формой уже готового законопроекта. Многие опасаются, что в Швейцарии это приведет к сворачиванию демократии и к урезанию народных прав. Но так ли это? И не наносит ли швейцарской демократии куда больший урон ситуация, когда инициаторы из кожи вон лезут вот, разрабатывая законопроект, потом народ голосует по нему, а потом политики еще годами занимаются «законодательным тюнингом», пытаясь как-то встроить новый закон в корпус уже существующего законодательства.

Ведь так у народа может сложиться ситуация, что его просто не воспринимают всерьёз. А тот, кого не воспринимают серьезно, однажды просто может потерять всякую охоту участвовать в спектакле под названием «прямая демократия». И если посмотреть на средний процент швейцарских граждан, участвующих в выборах и голосованиях, а он находится на очень скромном уровне в 45%, то может сложиться полное впечатление, что зрители уже потянулись к выходу.

Редакция SWI Swissinfo не обязана разделять мнение, выражаемое ее авторами.

Перевод с немецкого и адаптация: Игорь Петров.