Наказуема ли в Швейцарии народная законодательная инициатива?

Каких только народных законодательных инициатив не придумывают в Швейцарии! Среди них — идея предоставить человекообразным обезьянам равные с человеком права. На фото: человек и орангутан в 1974 году, зоопарк г. Цюрих. Keystone

За последние годы такой формат швейцарской прямой демократии, как народная законодательная инициатива, фактически стал стандартом повседневной политической деятельности в Конфедерации. На любую проблему, на любой острый вопрос национальной повестки все основные акт(о)ёры швейцарского политического театра теперь отвечают, как правило, одним и тем же: с большими или меньшими фанфарами запущенной народной законодательной инициативой.

Но если в прошлом многие эксперты предостерегали от «девятого вала» инициатив, то сегодня все признали, что инициатива — это всегда fun, «движуха» и вообще «свежий ветер в политике». Но зато возник другой вопрос — а как претворять в жизнь порой весьма произвольно и эмоционально сформулированные инициативы и законопроекты? Именно этой теме и были посвящены многие материалы в очередном «Ежегоднике прямой демократии».

Возьмем, например, запущенную в 2017 году в кантоне Базель-городской народную законодательную инициативу под названием «Grundrechte für PrimatenВнешняя ссылка» («За предоставление высшим приматам базовых прав человека»). Среди авторов этой идеи находится научно-практический фонд Sentience PoliticsВнешняя ссылка, члены которого говорят совершенно откровенно: выдвинув такое экстравагантное предложение, мы, собственно, о правах человека для высших обезьян думали в последнюю очередь, а на первом плане для нас находится совершенно иное, а именно уравнивание с человеком в правах на личное достоинство и на неприкосновенность «личности» не только приматов, но и свиней, коров и кур.

Иными словами, данная инициатива является шагом в сторону запрета вообще убивать животных с целью пропитания и перехода общества на всеобщее веганство. Для фонда Sentience Politics эта кантональная инициатива таким образом является «ногой, всунутой в дверь» на пути не много не мало… к мировой кулинарной революции? Пока, правда, кантональный парламент Базеля-городского эту самую «ногу» выпихнул обратно «за дверь», квалифицировав такой законопроект в качестве нарушающего действующее кантональное законодательство, а потому для выноса на голосование непригодного. Кантональный конституционный суд, правда, недавно удовлетворил апелляцию, поданную авторами инициативы в связи с таким решением парламента.

«Нога в двери»

Словосочетание «просунуть ногу в дверь» означает, как известно, попытку, усмотрев самую мельчайшую возможность или шанс, не упускать его, а использовать в качестве первого шага в достижении гораздо более значимой, но отдалённой цели. Сюзанн-Виола Реннингер (Suzann-Viola RenningerВнешняя ссылка) это понятие очень понравилось, и она охотно использует его в новом выпуске «Ежегодника прямой демократии» (см. инфобокс ниже) в качестве обозначения одной из важнейших общественно-политических функций, присущих народной законодательной инициативе как инструменту непосредственного народоправства по-швейцарски.

Такого рода тактика известна нам из истории (теория малых дел), а также из области рекламы и маркетинга — «техника, позволяющая убедить вашего визави сделать то, что нужно вам при помощи медленного, но верного наращивания интенсивности персонально ориентированных апелляций, требующих сделать „здесь и сейчас“ ну очень мало, почти ничего, ну что вам стоит, ну пожалуйста….». В данном случае первой ступенью, первой «апелляцией» является народная законодательная инициатива, содержащая политическое требование о предоставлении приматам базовых прав человека.

Такое требование, так или иначе, но имеет некоторые шансы, ведь в последнее время наиболее успешными являются политические акции, прицельно и довольно бесстыдно эксплуатирующие разного рода «чувства стыда», начиная от «климатического стыда» и заканчивая требованиями к нынешним европейцам начать каяться за всю свою предыдущую тысячелетнюю историю. 

В конце же этой «цепочки» требований находится ни много ни мало намерение закрепить в конституции обязанность быть веганом, каковая обязанность, скажем очень и очень мягко, вряд ли будет встречена в обществе «бурными и продолжительными аплодисментами». В самом деле, с какой стати группа товарищей вдруг вознамерилась навязать свои привычки всему обществу? Потому что веганство — это хорошо? А кто это анализировал и кто определяет, «что такое хорошо и что такое плохо»?

Дать голос меньшинству

С этим пафосом можно было бы и согласиться: 19-летний «инфлюенсер» с Инстаграмом в руке и с мечтой о диктатуре соевых бургеров в голове не может и не должен определять политическую повестку дня всего общества. И тем не менее функция «ноги в дверях» играет очень важную общественную роль наряду и с другими функциями, присущими швейцарской прямой демократии и такому её инструменту, как народная законодательная инициатива. Политолог Бернского Университета, патриарх швейцарской политологии Вольф Линдер (Wolf LinderВнешняя ссылка) называет три основных функции:

— Речь идет, прежде всего, о «функции парового клапана или вентиля», которая позволяет рационально формулировать и озвучивать даже самые завиральные идеи и встраивать их в контекст разумного политического целеполагания в рамках упорядоченного общественно-политического дискурса. Тем самым авторы даже самых фантастических инициатив получают законное право украсить себя лаврами борцов с «элитами» (понятие, придуманное правыми радикалами и охотно взятое на вооружение левыми и левацкими группами), не разрушая сразу же существующий порядок вещей так, как это делают пресловутые «жёлтые жилеты» во Франции.

— Вторая функция: «катализатор». В самом деле, любые формы народного политического творчества способны стать инструментом просеивания «сотен тонн словесной руды» в поисках редких золотых искр, то есть перспективных политических идей со значительным потенциалом. Такое творчество можно объявить, конечно, влиянием «пятой колонны» и «иностранных агентов», но это не швейцарский путь.

— Третья функция: «трамплин». Она может придать дополнительный импульс и другим проектам и идеям, обсуждаемым на данный момент в рамках гражданского общества, и даже, может быть, помочь взглянуть на них с неожиданного ракурса.

Инструмент в руках партий

Есть здесь еще и четвёртая функция, а именно функция разгонной ступени для партий, особенно в преддверии важных голосований, например, общенациональных парламентских выборов. Эта функция может быть и по факту является для швейцарских партий удобным методом и способом самопрофилирования. В последнее время, правда, партии в Конфедерации пользуются этой функцией несколько реже и с меньшим, чем раньше, энтузиазмом, и это логично, с учётом «обоюдоострого» характера такого инструмента, как законодательная инициатива, которая способна как укрепить репутацию партии, так и похоронить ее.

В своей статье, опубликованной в «Ежегоднике прямой демократии» политологи Аксель Ченчер (Axel Tschentscher), Андреас Гутманн (Andreas Gutmann) и Ларс Ручти (Lars Ruchti) показывают, что так называемый «девятый вал инициатив» в последнее время в заметной степени пошёл на убыль, соответственно, и дебаты на предмет необходимости реформирования соответствующего регулирующего законодательства свою общественную актуальность также утратили. Напомним, многие эксперты опасались, что государство будет заниматься одними только народными законодательными инициативами, не имея времени и ресурсов для отправления своих непосредственных обязанностей.

Соответственно, выдвигались предложения повысить, например, число подписей граждан, необходимое для выноса того или иного законопроекта на референдум. Сейчас, напомним, под проектом закона в течение 18 месяцев в Швейцарии нужно собрать 100 тыс. подписей. По мнению авторов данной статьи «успокоить страсти» помогло недавно проведенное научное исследование. Оно показало, что, с одной стороны, в последние 40 лет швейцарские партии активно использовали народные законодательные инициативы в качестве инструмента саморекламы и мобилизации избирателей.

«Ежегодник прямой демократии»

Выпуск 2017-го года стал 7-м томом «ЕжегодникаВнешняя ссылка», в центре которого стоят актуальные вопросы и проблемы швейцарского непосредственного народоправства. В этом году главным выпускающим редактором ежегодника стала дипломированный юрист Надя Браун Биндер (Nadja Braun BinderВнешняя ссылка). До лета 2019 года она еще будет работать для «Центра изучения проблем демократии в городе Аарау» (Zentrum für Demokratie Aarau — ZDAВнешняя ссылка), затем займет должность адъюнкт-профессора в Университете Базеля.

В нынешнем «Ежегоднике прямой демократии» содержатся как материалы, посвященные как актуальной швейцарской тематике, так и аналитические публикации на международные темы, включая «каталонский вопрос», перспективы развития прямой демократии в Латинской Америке и в немецкой федеральной земле Баден-Вюртемберг, а также аналитические материалы обзорного характера по Германии и Австрии.

Но, что куда важней, несмотря на сознательное и довольно беспардонное превращение инициативы в оружие массового партийного поражения, самая главная, по мнению авторов «Ежегодника», функция, а именно «паровой вентиль для общественно-маргинальных групп», за ней, несмотря ни на что, сохранилась. Сейчас, как считают авторы, «мобилизационная» и «вентильная» функции такого инструмента прямой демократии, как народная законодательная инициатива, примерно имеют одинаковую степень важности и востребованности.

Легенда «о девятом вале»

Есть в новом «Ежегоднике» и другие интересные цифры, которые показывают, в частности, что на самом деле никакого «девятого вала» народных законодательных инициатив не было и нет. В 2014 году, то есть накануне прошлых парламентских выборов в Швейцарии, на федеральном уровне всего в стране было запущено 12 народных законодательных инициатив, что точно соответствует среднему показателю за период с 2006 по 2010 годы.

Что касается периодов выборов, то тут даже, как утверждают политологи, напротив наблюдается спад числа таких законопроектов: в 2015 году было запущено всего шесть народных законодательных инициатив, что является заметным спадом по сравнению с 2011 годом, когда на федеральном уровне в стране была зарегистрирована рекордная 21 инициатива. Для сравнения: в 2007 году таковых было запущено 12.

Года 2016 и 2017 стали классическими «рубежными» годами, маркировавшими середину легислатурного периода, который завершится в 2019 году 20 октября, то есть в день, когда в стране пройдут выборы депутатов большой и малой палат федерального парламента, Национального совета и Совета кантонов. На эти два года пришлись в среднем по 8,5 народных законодательных инициатив, что соответствует медианному значению за целый ряд предыдущих лет.

Тем самым ответ на вопрос, не начинает ли прямая демократия в Швейцарии «подрывать» основы демократии репрезентативной, может звучать успокаивающе: нет, не начинает, более того, они образуют два «крыла», без одного из которых швейцарская политическая система просто не сможет и дальше лететь так же успешно, как это она делала все последние десятилетия своей истории.

«И шум, и драка»

Итак, как указывают авторы «Ежегодника», народная инициатива вполне продолжает находиться в границах «берегов». Но это только один тренд. А вот второй тренд не менее важен и интересен — речь идет об ужесточении характера дебатов и политической борьбы в области толкования значения и смысла законопроектов, одобренных на референдумах и, что еще важнее, в сфере реализации народного вотума на законодательном уровне. И в самом деле — сформулировать и провести законопроект через референдум — это одно, а вот как потом его реализовать на практике?

«Тут все от меня зависит», — говорит швейцарский парламентарий и тут же получает в свой адрес обвинения в предательстве и неуважении народной воли. Один из самых ярких примеров — так называемая «Усилительная инициатива» (Durchsetzungsinitiative), которая была отвергнута народом Швейцарии на референдуме в феврале 2016 года. Цель этой инициативы, запущенной правоконсервативной Швейцарской народной партией (Schweizerische Volkspartei — SVP), состояла в том, чтобы, в старой «недоброй» традиции, сказать: главное — не как голосуют, главное — как «считают» голоса, то есть реализуют инициативу на практике.

Народ, однако, не стал поддерживать инициативу, интуитивно, но безошибочно понимая, что его собственные законопроекты «против всего плохого за все хорошее» нуждаются в итоге в корректном законодательном оформлении, а тут уже имеют значение и многие другие факторы, включая нормы уже действующего национального и международного права. Да, прямая демократия в Швейцарии тоже не безгранична. Алмаз народной инициативы и политического законотворчества нуждается в парламентской огранке. Здесь есть много «серых зон» и масса возможностей для манёвров и компромиссов. Но главное — между этими двумя силами должен сохраняться баланс. Именно это и сказал народ Швейцарии, отвергнув «усилительную» инициативу «народников».

Не меньшие «шум и драка» возникли по вопросу реализации одобренной народом в 2014 году «инициативы против массовой иммиграции», автором которой была всё та же Швейцарская народная партия. Народ свою волю обозначил, но и тут нашлись недовольные: просто если в случае с «усилительной инициативой» недовольными были правые, которые считали, что парламент извратил дух и букву предложения о немедленной высылке из страны иностранных граждан, нарушивших закон, то в этот раз недовольны были левые, которые считали, что ограничение миграции поставит крест на Швейцарии толерантной, открытой и социальной.

С этой целью они выдвинули «усилительную инициативу наоборот», которая называлась «RASA — Raus aus der Sackgasse!» («Прочь из тупика!») и по сути требовала от народа аннулировать свой же собственный народный вотум и согласиться с изъятием из текста федеральной конституции Швейцарии Статьи 121a, модифицированную по итогам референдума 9 февраля 2014 года. На этом референдуме, напомним, народ небольшим преимуществом голосов одобрил инициативу «Швейцарской народной партии» (SVP/UDC) «Против массовой иммиграции».

Позже авторы этой инициативы свой законопроект отозвали, увидев, как «творчески» парламент подошел к реализации указанной инициативы «народников», объективно не оставив от неё камня на камне. Швейцарская народная партия, со своей стороны, посчитала, что парламент нарушил волю народа и принял совсем не тот закон, который следовало бы принять в случае, если бы депутаты скрупулёзно, один в один, соблюли бы букву и дух инициативы «Против массовой иммиграции». Поэтому они запустили еще одну, уже третью по счету «усилительную инициативу» под названием «Für eine massvolle Zuwanderung — BegrenzungsinitiativeВнешняя ссылка» («В пользу умеренной иммиграции» — «Ограничительная инициатива»). Референдум по ней пройдет, скорее всего, в 2020 году.

Востребованный инструмент

В итоге авторы «Ежегодника» приходят к выводу о том, что в Швейцарии народная законодательная инициатива, наряду с референдумом, является не только самым востребованным и гибким, но и рациональным и ориентированным на достижение конкретных, осязаемых политических результатов, инструментом прямой демократии. Инициатива оберегает волю народа как от опасности соскользнуть в сферу, где господствуют всякого рода любители теорий заговора, так и от незавидной участи годами оставаться предметом бестолковых телевизионных ток-шоу, где господствует тот, кто умеет переорать и перехамить своего собеседника.

Не случайно, что только в марте 2019 года в Швейцарии начался процесс сбора подписей сразу под четырьмя новыми народными законодательными инициативами, пусть даже их авторы и знают, что шансы на успех у них минимальны — в Швейцарии в среднем только одна из десяти инициатив получает согласие народа, который в целом склонен все-таки проявлять мудрость и здоровые консерватизм и скептицизм. Другим странам стоило бы более внимательно присмотреться к опыту Швейцарии в этой области.

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров