Нужна ли Европе политическая «гельветизация»?

Европейскую гражданскую инициативу «Stop TTIP» подписали уже 3,26 млн граждан стран Евросоюза. На снимке: 7 октября 2015 года в Брюсселе, момент передачи собранных подписей в Еврокомиссию. Stop TTIP

Ни одна страна не способна развиваться без инструментов, дающих избирателям право непосредственно определять курс, каким должно следовать государство и общество. В Европейском союзе и в Швейцарии такие инструменты существуют, они позволяют избирателям напрямую высказывать свое мнение по актуальным вопросам, будь то введение безусловного базового дохода, определение параметров функционирования системы социального страхования или защита интересов животных. Чему могут поучиться другие страны у Швейцарии в плане прямой демократии? Переносим ли швейцарский опыт на иную почву? Опыт сравнения.

Это не шутка — 1-го апреля 2012 года Европейский союз подвергся «гельветизации» и стал немного больше похожим на Швейцарию, чем раньше. Дело в том, что, начиная именно с этой даты, 500 миллионов граждан 28-ми стран ЕС получили в свои руки инструмент прямого вмешательства в законотворчество, а именно, так называемую Европейскую гражданскую инициативу (ЕГИ)Внешняя ссылка. Напомним, что ЕГИ стало одним из положений Лиссабонского договораВнешняя ссылка, направленным на усиление прямой демократии в Европейском союзе и позволяющим 1 миллиону граждан ЕС, являющихся гражданами как минимум семи стран союза, обращаться непосредственно в Европейскую комиссию с предложениями и инициативами по вопросам, находящимся в союзном ведении. 

Интересно, что в обоих случаях введение инструментов прямой демократии стало результатом и конкретным следствием серьезных политических кризисов. Поскольку история Швейцарии за ее пределами практически никому толком не известна, то начать, наверное, следует именно с нее. Дело в том, что современная Конфедерация была основана в 1848 году в результате гражданской войны, победу в которой одержали протестантские кантоны во главе с Берном и Цюрихом, тогда как коалиция католических кантонов во главе с кантонами центральной Швейцарии во главе с Люцерном эту войну проиграла.

Для того, чтобы удержать Швейцарию в едином формате, отцы-основатели новой Конфедерации сделали ставку на последовательный федерализм. И это в какой-то степени смогло примирить бывших противников по гражданской войне. Однако, как оказалось, в среднесрочной перспективе этого оказалось недостаточно. Так называемый «Культуркампф», который начался в Швейцарии в 1880-е годы по образцу Германии, стал новым испытанием для страны. Сутью этого исторического явления была, если коротко, борьба светского государства с церковью за умы граждан.

В этой ситуации католические регионы Швейцарии опять оказались в проигрышной ситуации, их политическое значение в рамках единой федерации швейцарских кантонов начало резко падать. Чтобы предотвратить сепаратизм и контрпродуктивную политическую оппозицию, в Швейцарии был сделан единственно верный ход, а именно, введены инструменты прямой демократии в форме, например, народной законодательной инициативы. Именно эти инструменты и позволили интегрировать политический католицизм в общую систему власти в стране. Напомним также, что в 1891 году в Федеральный совет, правительство Швейцарии, был избран первый министр-католик. 

Что же касается Европейского союза, то здесь канва событий, приведших к необходимости введения такого инструмента, как ЕГИ, более или менее известна, поэтому долго мы останавливаться на этом сюжете не будем. Отметим только, что Европейская гражданская инициатива стала ответом на провал процесса создания единой Конституции ЕС (полное официальное название — Договор о введении Конституции для Европы).

Планировалось, что это будет международный договор, который заменит все прежние учредительные акты Евросоюза. Документ был подписан в Риме 29 октября 2004 года, но в силу он так и не вступил, поскольку на референдумах год спустя его отвергли Франция и Нидерланды. Поэтому 13 декабря 2007 года вместо Конституции был подписан Лиссабонский договор или так называемый «Договор о реформе», содержащей главным образом положения о порядке функционирования институтов ЕС в новых условиях его расширения на ряд восточноевропейских государств. В этом документе как раз и содержалось положение о гражданской инициативе.

Первые итоги?

И вот теперь, по прошествии четырех лет, вполне можно сделать первые выводы и посмотреть, как функционирует инструмент ЕГИ в Европейском союзе и сравнить европейскую гражданскую инициативу со швейцарским инструментом народной законодательной инициативы. Подчеркнем для начала, что в их основе лежит, по сути, одна и та же идея, которая заключается в предоставлении меньшинству общества права задать большинству этого общества какой-то вопрос или обратить внимание на какую-то актуальную политическую или социальную проблему, причем не только задать этот вопрос, но и получить на него ответ.

Тем в самым и в Швейцарии, и в Европе речь идет о политическом формате, предоставляющем меньшинствам право отстаивать свои интересы, а также о праве даже отдельных избирателей инициировать «снизу вверх» политический диалог на ту или иную актуальную тему, вне зависимости о того, насколько этот диалог «удобен» правящему большинству.

Параллели можно заметить также, если обратиться и к сухим цифрам. В Швейцарии за последние 4 года были зарегистрированы в общем и целом 94 народных законодательных инициативыВнешняя ссылка. В 28-ми случаях авторам инициатив не удалось в предписанные сроки (18 месяцев) собрать нужное число подписей граждан (100 тыс.), 8 инициатив были отозваны самими организаторами, 26 были-таки вынесены на всенародный плебисцит, одобрение же избирателей получили только 3 инициативы.

В 2013 году они дали зеленый свет инициативе «Против наживы и нетрудовых доходов», а в 2014 году они поддержали сразу две инициативы: одна из них предлагала запретить лицам, осужденным за сексуальные преступления против несовершеннолетних, работать в детских воспитательных учреждениях, а другая предусматривала возвращение к практике строгого ограничения и регулирования трудовой иммиграции в Швейцарию из стран ЕС.

Наконец, на момент написания этого материала в Конфедерации на рассмотрении парламента и правительства находились 14 народных законодательных инициатив, сбор подписей шел под 4 инициативами, что выглядит довольно скромно, если учесть, что в «лучшие времена» подписи собирались порой одновременно под 15-тью законопроектами. Так что ни о каком «законодательном потопе», о котором так любят порой распространятся критики швейцарской прямой демократии, в Швейцарии сейчас даже речи быть не может. 

Интересно, что в ЕС картина выглядит примерно также: за последние 4 года здесь было выдвинуто 56 инициатив, при этом Еврокомиссия и Европейский суд 20 инициативВнешняя ссылка сразу отсекли от политического процесса, не разрешив даже собирать под ними подписи. Еще 16 инициативВнешняя ссылка не смогли в отведенные сроки (12 месяцев) собрать необходимое число подписей (1 миллион подписей граждан из по меньшей мере 7 стран ЕС), 8 инициатив были отозваны их авторами, в итоге только 3 инициативы дошли до уровня Еврокомиссии и были представлены ей для рассмотрения.

В 2013 году это была инициатива «Вода и санитарно-гигиенические условия — право человека! Вода — общественное благо, а не сырьевой товар!» («Water and sanitation are a human right! Water is a public good, not a commodityВнешняя ссылка»!) о доступе граждан к питьевой воде и о защите поставок воды и управления водными ресурсами от законов рынка и либерализации.

В 2014 году такой инициативой стал законопроект «Один из нас» («One of usВнешняя ссылка») о защите человеческих эмбрионов в исследованиях и здравоохранении, а в 2015 году — инициатива «Остановить вивисекцию!» («Stop vivisectionВнешняя ссылка») об отказе от экспериментов на животных. Кроме того, как и в Швейцарии, в ЕС сейчас идет сбор подписей под 4-мя законопроектами, и это при том, что в 2012/2013 году таких было около 10-ти.

ЕС находится в начале пути

Наверное, следует сделать вывод о том, что в последние годы популярность такого инструмента, как законодательная инициатива, несколько понизилась, причем как в Швейцарии, так и в Евросоюзе. Но вот причины, которые привели к такой ситуации, различаются и довольно значительно. Напомним, что в Швейцарии народная законодательная инициатива на федеральном уровне является очень действенным инструментом политической коммуникации, обладая при этом заметной правовой силой. В Европейском же союзе инструмент гражданской инициативы еще только начал развиваться и находится в самом начале пути.

Именно поэтому в Швейцарии в последние годы инструментом народной законодательной инициативы пользовались в основном политические партии, усматривая в ней своего рода законодательный таран, применение которого, впрочем, как мы уже видели, привело в общем зачете к весьма скромным успехам. В Европе же граждане пока просто толком не осознали, какие перспективы открываются перед ними в новых условиях наличия такого инструмента, как гражданская инициатива. Не удивительно поэтому, что и в Швейцарии, и в ЕС граждане и эксперты активно размышляют на предмет того, а нужна ли вообще гражданам возможность напрямую выносить на рассмотрение народа и правительства новые законопроекты?

И если в Швейцарии на этот вопрос дается однозначно положительный ответ (нужна, и еще как!) и речь идет только о своего рода тонкой настройке этого инструмента в плане повышения его качества как в смысле текстов законопроектов, так и их адекватной реализации, то в ЕС на первом месте оказывается, прежде всего, вопрос той самой «гельветизации», иными словами, проблема повышения качества и значимости этого относительно нового канала непосредственной связи людей и власти. Народам Европы еще нужно понять, как пользоваться этим каналом, им нужно накопить соответствующий политический опыт. В Швейцарии же за последние 120 лет такого опыта было накоплено вполне достаточно.

Так что вполне закономерен тот факт, что на прошедшем недавно в Брюсселе ежегодном «Дне гражданской инициативыВнешняя ссылка» многие участники этого форума говорили в первую очередь о необходимости всеобъемлющей реформы инструментов прямой демократии в ЕС, об усилении ее роли и о сокращении числа бюрократических барьеров на пути непосредственной народной воли. Главные же политические органы ЕС (Совет Евросоюза и Еврокомиссия) занимали и продолжают занимать отрицательную позицию по данному вопросу, блокируя реальное усиление роли прямой демократии в Европе.

Кстати, в Швейцарии в период Второй мировой войны действие инструментов прямой демократии было приостановлено, страна управлялась чрезвычайными указами Федерального совета, который, в свою очередь, опирался на одобренное парламентом чрезвычайное законодательство. И после войны правительство распрощалось со столь удобным для него режимом правления только под мощным давлениемВнешняя ссылка со стороны избирателей и гражданского общества, причем аргументация тогдашних швейцарских парламента и Федерального совета, выступавших против возвращения к прямой демократии, очень напоминала риторику нынешних Совета Евросоюза и Еврокомиссии.

Европейская инициатива и ее потенциал

Как бы там ни было, теперь в Швейцарии народная законодательная инициатива на практике является довольно сильным инструментом, позволяющим народу вмешиваться в процесс законотворчества, куда более сильным, чем европейская гражданская инициатива, которая, по сути, была и остается только необязательным к исполнению предложением в плане модернизации или корректировки того или иного сегмента европейского законодательства. И все-таки недооценивать этот инструмент я бы не стал.

Ведь именно он открывает перед европейцами возможность в будущем получить в свои руки элементы современной транснациональной прямой демократии, первые шаги к которой (в формате, например, электронной платформы по сбору подписей в режиме онлайн на 23-х официальных языках ЕС) уже делаются буквально на наших глазах. Уже сейчас также существует возможность делать качественные официальные переводы текстов законодательных инициатив на языки стран — членов ЕС.  А что касается спада интереса к такому инструменту, как законодательная инициатива, то, может быть, это даже и к лучшему.

По крайней мере, у нас теперь есть возможность вычленить для себя все его слабые и сильные стороны, у нас есть возможность спокойно подумать и подвести некоторые итоги, проанализировав накопленный практический опыт, с учетом того, что и в Швейцарии, и в ЕС никто уже не возражает против того, что непосредственное участие народа в политике есть и будет масштабом, который в любой ситуации позволит нам измерить «градус демократичности» той или иной политической системы, той или иной страны или общества. В нашем все более сложном мире именно прямая демократия способна стать надежной путеводной звездой и одновременно способом вырвать этот инструмент из рук радикальных сил, понимающих под «прямой демократией» что угодно, но только не реальное народоправство. 

Бруно Кауфманн

Работал председателем «Совета по избирательным и демократическим процедурам» («Democracy Council and Election Commission») в городе Фалун (Falun), Швеция.

Сейчас руководитель «Европейского института референдумов и народных законодательных инициатив» («Initiative and Referendum Institute Europe») и сопредседатель «Глобального форума современной прямой демократии» («Global Forum on Modern Direct DemocracyВнешняя ссылка»).

Кроме того, он работает корреспондентом по Северной Европе для швейцарской национальной теле- и радиокомпании SRG SSR, являясь также главным редактором портала people2power.infoВнешняя ссылка.

Перевод и редакция: Игорь Петров.