Brexit или Великобритания подает на развод

«О, смотрите-ка, еще один остров!» (Marina Lutz) Marina Lutz

Голосования по поводу отделения или самоопределения того или иного региона, как правило, вызывают ожесточенные дискуссии, и это в лучшем случае. А между тем на примере референдума о возможном выходе Великобритании из Европейского союза можно еще раз убедиться в том, что для современной демократии и процессов регионального самоопределения едва ли не самое важное значение имеют правовой контекст и политические рамочные условия. Крым, швейцарский кантон Юра, Каталония – что происходит в Европе в сфере национального самоопределения, и как все это встраивается в традиции прямого народовластия – разбирался наш эксперт Бруно Кауфманн.

Если и является британский референдум о выходе из Европейского союза мировой премьерой, то, наверное, только в одном смысле: впервые с момента вхождения в юридическую силу 1-го декабря 2009 так называемого «Договора о реформеВнешняя ссылка» (квази-конституции ЕС, содержащей главным образом положения о порядке функционирования институтов ЕС в новых условиях его расширения на ряд восточноевропейских государств) одно из государств-членов ЕС на практике реализует положения Ст. 50 этого документа, в которой закреплено право на выход из семьи европейских народов. Вот как это выглядит на практикеВнешняя ссылка:

1. Любое государство-член в соответствии со своими конституционными правилами может принять решение о выходе из состава Союза.

2. Государство-член, которое принимает решение о выходе, уведомляет о своем намерении Европейский совет. В свете ориентиров, установленных Европейским советом, Союз проводит переговоры и заключает с данным государством соглашение, которое определяет порядок выхода последнего с учетом основ его будущих взаимоотношений с Союзом. Переговоры о заключении данного соглашения проводятся в соответствии с параграфом 3 статьи 218 Договора о функционировании Европейского Союза. Соглашение от имени Союза заключает Совет, постановляя квалифицированным большинством, после одобрения Европейского парламента.

Этот материал является публикацией в рамках нашего спецпроекта «Прямая демократия»

О чем в нем идет речь? О том, например, чем отличается референдум о территориальной принадлежности Крыма от референдума об образовании кантона Юра?

Чем интересен этот материал? Из него можно сделать вывод о том, что референдумы о национальном и территориальном самоопределении вполне возможны — но при условии самого строгого соблюдения имеющихся формальных демократических процедур.

Впрочем, сам возможный выход британцев из ЕС не будет чем-то совсем уж неслыханным: напомним, что 23 февраля 1982 года 53% гренландцев приняли решение о выходе из тогдашнего Европейского Сообщества (ЕС). Бывшая датская колония, население которой составляло на тот момент всего 50 тысяч жителей, воспользовалась своим правом автономии, полученным несколькими годами ранее.

Особенности коллективной памяти

Кроме того, здесь стоит отметить еще и вот что: с начала 1970-х годов референдумы по вопросам перспектив развития единой Европы в рамках европейского сообщества проводятся регулярно. Начало этому хороводу плебисцитов положили 23 марта 1972 года французы, которые воспользовались инструментами прямой демократии и сказали громкое «да» (68,3%) расширению Европейского сообщества. С тех пор граждане единой Европы в более чем 60-ти случаях принимали на референдумах решения либо о присоединении к ЕС, либо по вопросам углубления европейской интеграции.

Такие «европейские» референдумы проходили и в странах, не являющихся членами ЕС, например, в Швейцарии. Начиная с 1972 года, когда 72,5% граждан Швейцарии высказалось за присоединение к Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), они уже десять раз получали возможность выражать на референдумах свое мнение по разного рода европейским вопросам. При этом и в Швейцарии, и в 25-ти других европейских странах положительные решения по европейской проблематике народ принимал примерно в двух третях всех случаев проведения соответствующих референдумов.

Однако коллективная память общества устроена очень своеобразно, запоминая в основном отрицательные решения, например, негативный вотум датчан в 1992 году по Маастрихтскому договору или отказ в том же году швейцарцев вступить в Европейскую экономическую зону (ЭВС). В какой-то степени это можно объяснить, ведь зачастую референдумы, а точнее их результаты, противоречат рекомендациям правительств и парламентов, а потому привлекают к себе повышенное внимание как внутри данных стран, так и за их рубежами.

Особенно неоднозначными бывают референдумы, в ходе которых гражданам предлагается ответить на вопрос об их желании выйти из одного политического сообщества — и присоединиться к другому. О том, насколько сложна эта проблематика, свидетельствуют многочисленные примеры из новейшей истории. Так, например, по официальным данным, 16 марта 2014 года 96% избирателей проголосовало за отделение Крыма от Украины. Однако за двадцать дней до этого пророссийские силы заняли здание правительства и парламента полуострова и сместили законно избранных депутатов. ОБСЕ было отказано в наблюдении за плебисцитом, он состоялся без учета международного гарантированного принципа тайны голосования. 

Опыт Швейцарии — вполне применим за рубежом

И в то время как Генеральная Ассамблея ООН объявила крымский референдум «недействительным», а «Венецианская комиссияВнешняя ссылка» Совета Европы («Европейская комиссия за демократию через право» — консультативный орган по конституционному праву, созданный при Совете Европы в 1990 году, с 2002 года участвовать в работе комиссии могут и страны, не входящие в СЕ. Сессии проходят в Венеции, откуда и неофициальное название комиссии — прим. ред.) назвала всю ситуацию «злоупотреблением инструментами прямой демократии», Россия поспешила признать «референдум» законным и использовать его в качестве обоснования факта аннексии Крымского полуострова.

То, что подобные вопросы могут решаться иначе, показывает пример Швейцарии, где вопрос образования нового кантона Юра, точнее, проблема выхода из состава немецкоязычного и протестантского кантона Берн франкоязычных и католических областей региона Юры решается уже несколько десятилетий. Подробно о этом можно прочитать здесьВнешняя ссылка и здесь, нам же, в первую очередь, хотелось бы указать на значение институтов и процедур для решения таких сложных вопросов, как вопрос территориальной принадлежности тех или иных регионов.

В Швейцарии ставка была сделана не на «вежливых людей», а на верховенство закона и на принятие политических решений в формате прямой демократии, а своего рода кульминацией этого многолетнего процесса стал национальный референдум 24 сентября 1978 года по вопросу признания Юры 26-м кантоном Швейцарии. Но даже и спустя почти 40 лет после того, как был проведен этот исторический плебисцит, процесс юрассийского самоопределения все же нельзя считать до конца завершенным: в 2017 году некоторые общины бернской Юры (в том числе райцентр Мутье) проголосуют по вопросу о том, следует ли им оставаться с Берном или же им лучше перейти в юрисдикцию кантона Юра.

Свободное, честное, тайное

Будь то Крым, Юра, Brexit или референдумы в Южном Судане, Шотландии или Каталонии — мир может и должен извлечь уроки из всех этих народных голосований, осознав, что даже у проблемы территориального сепаратизма есть вполне демократичные решения. Многое зависит, во-первых, от того, насколько стабильным является нормативно-правовой контекст, в рамках которого проводится референдум о региональном самоопределении. Напомним в связи с этим, что шотландский референдум о независимости был проведен 18 сентября 2014 г. с согласия британского парламента. А вот позиция испанского правительства по отношению к состоявшемуся в том же году плебисциту в Каталонии по вопросу об отделении от Испании была отрицательной, и поэтому никакой правовой силы решения этого «опроса» не имели и иметь не могли.

Во-вторых, очень важно накануне референдума обеспечить свободные и равные дебаты по теме голосования. Важность дебатов наглядно демонстрируют голосования, проведенные в Крыму и Юре: в первом случае, дебатов не было в принципе, во втором они длились годами и десятилетиями. Наконец, в-третьих, степень демократической легитимности решений, принятых на референдумах, зависит, как бы странно это ни звучало, от корректного и правильного административно-бюрократического их оформления. Пассионарности и убежденности в том, что «все и так за», тут совершенно недостаточно. Власти обязаны формально обеспечить гражданам, в частности, не только право на тайну голосования, но также и свободные и справедливые условия проведения референдума. В противном случае референдум «должен будет называться иначе».

Перевод с немецкого и адаптация: Надежда Капоне.