Симонетта Соммаруга и ее неоднозначные итоги

Федеральный президент Симонетта Соммаруга в день Национального праздника Швейцарии 1-го августа на легендарном лугу Рютли на берегу Фирвальдштетского озера, где, по легенде, давно уже опровергнутой учеными, была «основана» Швейцария. Keystone

Прямая демократия была одним из основных пунктов в списке президентских приоритетов Симонетты Соммаруги в 2015 году. Но вот год прошел, и мы попросили ведущих швейцарских экспертов-политологов подвести итоги. По их мнению, госпоже президенту каких-то особых политических акцентов расставить так и не удалось. Сама она с такой оценкой не согласна: надобности в новых политических акцентах сейчас в Швейцарии нет, механизм прямой демократии работает без перебоев, заставляя зачастую правительство ломать голову над тем, как можно было бы реализовать те или иные решения, принятые народом.  

Упоминая необходимость «ломать голову», Симонетта Соммаруга имеет в виду, прежде всего, так называемую «реализационную законодательную инициативу» («Durchsetzungsinitiative»), запущенную Швейцарской народной партией (SVP/ШНП) во исполнение уже одобренного ранее народом в 2010 году законопроекта, предусматривавшего немедленную высылку из страны иностранцев, нарушивших закон. «Такая законодательная инициатива, на самом деле, преследует цель передать народу функции парламента, лишив одновременно судебную ветвь власти какого-либо влияния. Тем самым совершается попытка поставить с ног на голову все базовые правила, регулирующие деятельность швейцарской демократической системы в целом», — с тревогой указывает Симонетта Соммаруга. 

Но обо всём по порядку.

В начале декабря 2014 года, едва избравшись на пост президентаВнешняя ссылка Швейцарии, Симонетта Соммаруга выступила перед Федеральным собранием (то есть перед обеими палатами парламента сразу) с программной речью. «В настоящее время граждане постоянно обращаются ко мне, — в автобусе по дороге домой или в субботу на рынке, — с вопросами, которые касаются нашей прямой демократии. И именно поэтому я хочу в следующем 2015-м году сделать на этой теме особый акцент, внеся свой вклад в то, чтобы и в новом году прямая демократия оставалась у нас в стране одной из важнейших тем в рамках общественно-политических дебатов и дискуссий».

Завершила же она тогда свое выступление призывом ни в коем случае не забывать о заветах и традициях швейцарского народоправства: «Дамы и господа, наша прямая демократия является уникальной и удивительной политической системой, которая напрямую связана с понятием колоссальной ответственности. Давайте же мы, все вместе, позаботимся о нашей политической культуре и о ее сохранении!» Рассуждать на эту тему Симонетта Соммаруга продолжила и в своем традиционном новогоднем обращении к гражданам.

«Нигде в мире у людей нет такой власти — но и такой ответственности, как у нас в стране. Если спросить меня, что мне особенно нравится в нашей демократии, то я отвечу: ее смелость. Но при этом она многое ожидает и от каждого из нас». В конце апреля 2015 года в Люцерне, выступая на Европейском форуме перед швейцарскими и иностранными гостями, госпожа президент напомнила еще раз: «Швейцарская прямая демократия является уникальной историей успеха. Но этот успех стал возможен только потому, что наша политическая культура всегда характеризовалась традициями взаимного уважения и понимания».

В своей речи, произнесенной в день национального праздника Швейцарии 1-го августа на легендарном лугу Рютли на берегу Фирвальдштетского озера, Симонетта Соммаруга вновь затронула эту тему. «Прямая демократия будет работать только в случае, если мы продолжим жить в рамках политической культуры, поддерживаемой гражданским большинством. В этой политической культуре есть только один руководящий принцип — прямая демократия означает прямую ответственность каждого гражданина».

По ее словам, тот, кто действует ответственно, знает, что народными законодательными инициативами нельзя злоупотреблять в политических целях символического характера. «Давайте не будем забывать, что решения, принимаемые народом на референдумах, напрямую меняют федеральную конституцию. И мы не должны превратить основной закон — фундамент нашей демократии — в коллекцию символов». Что ж, по сути возразить на это практически было нечего, однако остается вопрос: где, как и каким образом вся эта теория была воплощена на практике? И вот тут начинаются сложности.

Общие места и банальности?

Ив Петинья (Yves PetignatВнешняя ссылка) относится к числу самых осведомленных парламентских журналистов Швейцарии. Работая для франкоязычной газеты Le Temps, он внимательного анализировал работу госпожи президента, и уже в феврале 2015 года в одном из своих материалов он критически отметил, что «в своем новогоднем обращении Симонетта Соммаруга так и не смогла выйти за пределы общих мест и банальностей».

Федеральный/ная президент

В Швейцарии нет традиций единоличного политического руководства, нет и президента в формате, привычном, например, для россиян, американцев или французов.

Страной руководит швейцарский федеральный парламент в качестве высшей законодательной власти и Федеральный совет, коллегиальный орган высшей исполнительной власти в составе семи федеральных советников, или, если использовать привычный термин, семи министров.

Федеральный президент избирается парламентом на один год из числа федеральных министров на основе принципа ротации и никаких особых полномочий он не получает, имея только право формально председательствовать на заседаниях кабинета.

Президент в Швейцарии должен «нравиться», прежде всего, не массам избирателей, но парламентариям, и такая особенность вполне сознательно была заложена в основание швейцарского политического здания с тем, чтобы исключить превращение министров в заложников легко меняющейся политической конъюнктуры и дать им возможность спокойно решать конкретные задачи, связанные с повседневным управлением страной.

Тем не менее, даже будучи всего лишь «первым среди равных», президент все-таки способен расставить и свои собственные акценты, не говоря уже о том, что он еще имеет право представлять за рубежом свою страну. Впрочем, такие же полномочия имеют и остальные министры, так что по сути в Швейцарии каждый министр — это де-факто президент.

Многие в Швейцарии выступают за укрепление позиций президента и за оснащение данного политического поста дополнительными компетенциями. Предлагается, например, увеличить срок президентских полномочий до двух лет. Однако в ближайшее время шансов на реализацию такие планы не имеют.

С его точки зрения, данная речь была обычной ни к чему не обязывающей похвальной одой в адрес прямой демократии, и это в условиях того, что в тот момент творила на политической сцене Швейцарская народная партия (SVP). По мнению Ива Петинья, «народники» демонстративно возносят на пьедестал так называемую «народную волю», что угрожает резко осложнить отношения с ЕС, а пропагандируемый партией Блохера приоритет национального права над международным способен не только рассорить Берн с Брюсселем, но и вообще привести к непредсказуемым последствиям.

И вот в таких условиях президент предпочитает читать лекции по теории прямой демократии, не замечая действительно насущных проблем и опасностей. Десять месяцев спустя портал swissinfo.ch вновь обратился к Иву Петинья за комментарием. Журналист заметил, что «во всем том, о чем Симонетта Соммаруга говорила в течение года, мне трудно найти что-то по-настоящему содержательное. Всё так и осталось в рамках ритуальных заклинаний на тему прямой демократии. Возможно, другие горящие проблемы — кризис с беженцами, вопросы иммиграции, отношения с ЕС, — просто оттеснили тему прямой демократии с актуальной повестки дня на второй, а то и третий план», — размышляет журналист.

Будучи президентом Конфедерации, Симонетта Соммаруга, не исключено, выбрала для себя эту тему, рассчитывая, что она найдет отклик у большинства общества. «Но потом она старалась избегать этого и в самом деле непростого вопроса, прекрасно зная к тому же, что Федеральный совет принципиально не стремится к буквальной реализации спорных и неоднозначных народных законодательных инициатив».

Изменить всё — ничего не меняя?

Политолог и профессор Лозаннского университета Георг Лутц (Georg LutzВнешняя ссылка) также настроен скептически. «Я не увидел за прошедший год ничего, что могло бы стать конкретным проектом реформы нынешней системы швейцарской прямой демократии», — заявил он в разговоре с порталом swissinfo.ch.

А между тем такие реформы давно назрели, потому что целый ряд одобренных народом законопроектов, — таких, например, как законодательная инициатива об экстрадиции иностранцев, нарушивших закон, законопроект об ограничении жилищного строительства в курортных регионах или же законодательная инициатива, предусматривавшая отмену сроков давности по уголовным делам о сексуальных преступлениях в отношении детей, — будет просто невозможно реализовать на практике без огромного количества проблем правового и международно-правового характера.

«В Швейцарии является хорошим тоном объявлять себя стойким сторонником прямой демократии и прав народа. Столь же громко звучит хвала и в адрес теории и практики так называемого межпартийного согласия», — подчеркивает Георг Лутц. «Но как только дело касается чего-то конкретного, граждане всегда предпочитают выбирать очень обтекаемые и неопределенные формулировки».

И так получается неспроста, потому что в Швейцарии любой, кто осмелится выступить с действительно радикальными реформаторскими предложениями, должен будет приготовиться к шквалу самой жесткой критики. Ни один политик не хочет войти в историю как деятель, который начал «ограничивать» права народа. Поэтому-то президент и предпочитает общие слова, и поэтому такие партии, как SVP, будут и дальше использовать инструмент народной законодательной инициативы в своих корыстных целях.

Известный швейцарский журналист и специалист по вопросам демократии Бруно Кауфман (Bruno KaufmannВнешняя ссылка) разделяет мнение своего коллеги из Лозанны. «В своей новогодней речи, да и позже, Симонетта Соммаруга всегда делала основной акцент на положительном влиянии традиций и практики прямой демократии на всю страну в целом. Но ведь в Швейцарии и так никто не оспаривает, что прямая демократия действительно есть нечто очень хорошее и позитивное. Тут в стране давно существует полный консенсус».

Однако, подчеркивает Бруно Кауфманн, куда меньшее внимание уделялось «проблемам, связанным с реально существующей прямой демократией. Мало кто говорил о важнейшей проблеме, а именно, о противоречиях между изначальным содержанием того или иного законопроекта, одобренного народом, и реальной правоприменительной практикой». Вспомним только, какой до сих пор, кстати, так и не решенной проблемой, обернулась так называемая „инициатива против массовой иммиграции“.

«Симонетте Соммаруге постоянно приходилось выбирать, кем ей быть: федеральным президентом или же министром юстиции, и каждый раз она, конечно же, делала выбор в пользу своего министерского поста, что становилось причиной серьезной критики в ее адрес». Бруно Кауфман, который является главным редактором сайта «People to PowerВнешняя ссылка», одного из партнеров портала swissinfo.ch в рамках спецпроекта, посвященного прямой демократии, также обратил внимание и на недостаточное использование президентом информационных ресурсов. «Ей просто не хватило „длинного дыхания“, то есть способности весь свой президентский год постоянно поддерживать интерес СМИ к теме прямой демократии».

Реформ пока не видно

Бруно Кауфманн все-таки призывает отдать должное Симонетте Соммаруге, признавая, что ее интерес к теме прямой демократии был куда более выраженным, особенно на фоне других ее коллег по федеральному кабинету министров. «Видно, что она была неравнодушна к этому вопросу, вероятно, еще и потому, что с темами, касающимися прямой демократии ей, как министру, приходится сталкиваться почти постоянно».

Но в общем и целом он считает, что в Швейцарии в области непосредственного народоправства накопились диспропорции структурного характера, начиная с не очень серьезного отношения членов федерального правительства и парламентариев к прямой демократии как таковой. «Очевидно, что им всем не хватает решимости действительно превратить прямое участие граждан в политических процессах в столп и основание всего здания швейцарской политики», — заключает Бруно Кауфманн, напоминая, что в истории современной прямой демократии в Швейцарии можно выделить три по-настоящему поворотных пункта.

Во-первых, речь идет о событиях, имевших место в период с 1848 года, то есть с момента создания современной Швейцарии, до 1874 года, то есть до дня проведения первого всеобщего пересмотра федеральной конституции Швейцарии и введения инструментов прямой демократии в формате факультативного и обязательного референдумов. Вторым таким событием стало возвращение к практике прямой демократии после отмены режима «чрезвычайных полномочий», предоставленных парламентом Федеральному совету в период Второй мировой войны. Третьим событием стало свершившееся в 1971 году запоздалое предоставление женщинам страны избирательных прав на федеральном уровне.

И, наверное, давно настало время еще раз провести реформу теории и практики прямой демократии, но пока признаков таких реформ не наблюдается даже на самом далеком горизонте.

Против тирании большинства

А как сама экс-президент Конфедерации считает: добилась ли она чего-либо в области развития и совершенствования прямой демократии в Швейцарии? Были ли достигнуты намеченные цели? «Моей целью было вовсе не реформировать прямую демократию, но показать, каким уникальным, а также ответственным делом она является», — указывает Симонетта Соммаруга со ссылкой на уже вышеупомянутую «реализационную инициативу».

Да, новых акцентов она не расставила, но, возможно, просто у политологов другие ожидания, чем у политиков. «Нам в первую очередь следует не расставлять новые акценты, но эффективнее работать с итогами референдумов. А в целом тема прямой демократии как оставалась, так будет и далее оставаться для народа более чем актуальной, на этот счет я совершенно спокойна», — утверждает она.

Прямая демократия, по мнению Симонетты Соммаруги, не является вопросом, напротив которого можно поставить галочку и занести его в список совершённых дел. «Наоборот, мы должны и в будущем серьезно заниматься этой проблематикой, исходя из того, что истинная прямая демократия есть ни что иное, как очень точно рассчитанный и тщательно выверенный формат взаимодействия граждан, парламента и правительства, ни в коем случае не путая прямую демократию с тиранией большинства».

«Реализационная инициатива»

В 2010 году на общенациональном референдуме швейцарский народ одобрил запущенную консервативной Швейцарской народной партией (SVP) инициативу, предусматривавшую немедленную высылку из страны иностранцев, нарушивших закон. Все эти годы партия наблюдала за тем, как парламент работал над реализацией положений этой инициативы, анализируя форму, в которой данный законопроект должен быть инкорпорирован в швейцарское законодательство.

Оставшись недовольной результатами «мониторинга», Швейцарская народная партия запустила вдогонку уже принятой в 2010 году инициативе новую законодательную инициативу. Такие «законодательные инициативы по исполнение ранее принятых законодательных инициатив» получили в политическом швейцарском обиходе название «Durchsetzungsinitiative» (в вольном переводе: «Реализационная инициатива»).

Цель ее, по крайней мере так указывают представители SVP, состоит в буквальном исполнении парламентом «воли народа» и в недопущении «выхолащивания» этой «воли». В качестве такого «выхолащивания» Швейцарская народная партия рассматривает предусмотренные парламентом возможности не прибегать к высылке нарушившего закон иностранца в случае наличия «особых обстоятельств дела». Запущенная народниками «реализационная инициатива» предписывает принципиально отказаться от любых «исключений» и «особых случаев».

Если народ согласится с такой жесткой трактовкой инициативы от 2010 года, то тогда у парламента уже не будет никакого пространства для маневра, и он будет вынужден внести в исполнительное и уголовно-процессуальное законодательство страны поправки, исходя из данных «максимальных» требований, даже невзирая на содержащееся в конституции положение, в соответствии с которым тяжесть наказания должна строго соответствовать тяжести преступления.

В Швейцарии сейчас проживают около двух миллионов иностранцев. В случае принятия «реализационной инициативы» число депортаций иностранцев-правонарушителей может возрасти до 8 тыс. в год. Окончательно решение народ должен будет принять на референдуме 28 февраля 2016 года.

Перевод с немецкого и адаптация: Надежда Капоне