Угрожает ли Швейцарии «девятый вал» народных инициатив?

Число народных законодательных инициатив, запускаемых в Швейцарии растет неуклонно? Но как быть с качеством? И может ли народная политическая активность на определенном этапе стать «угрозой» для демократии? Keystone

Увеличить число подписей граждан, необходимых для запуска народных законодательных инициатив: такую меру предлагают реализовать некоторые депутаты швейцарского национального парламента с тем, чтобы поставить заслон на пути, по их мнению, имеющего место в Швейцарии «вала» народных инициатив, выносимых на референдум. Однако, как показывает статистика, увеличение числа подписей вовсе не обязательно ведет к уменьшению числа инициатив, официально допущенных до голосования на референдуме. Кроме того, анализ статистики показывает, что так называемый «вал народных инициатив», захлестнувший, якобы, Швейцарию, вовсе не такой уж и «девятый», как это может показаться.

Иные страны страдают от повсеместного господства «диванной партии», когда раскачать народ до политической активности фактически невозможно, а практически это еще и сопряжено с опасностью стать жертвой прямых политических репрессий со стороны авторитарной/тоталитарной власти. В Швейцарии ситуация обстоит ровным счетом наоборот: здесь политическая система страны строится с учетом наличия активного и ответственного гражданина, имеющего в своих руках все необходимые инструменты влияния на процесс формирования политической повестки.

Однако в последнее время в Конфедерации становятся все более громкими голоса, указывающие на то, что страна буквально задыхается под натиском целого «вала» народных законодательных инициатива (НЗИ), что в последнее время они стали модой, что при этом резко, якобы, понизилось их качество. Именно так считает, например, правоцентристская Бюргерско-демократическая партия Швейцарии (BDP), образовавшаяся в 2008 году в результате раскола Швейцарской народной партии (ШНП/SVP). По мнению BDP, давно пора ужесточить требования и положенияВнешняя ссылка, регулирующие порядок как выдвижения народной инициативы, так и проведения референдумов.

Представители этой партии отмечают, что за последние годы «число законодательных инициатив, выносимых на голосование, резко увеличилось» и что это стало «тяжким бременем, ложащимся на плечи граждан, правительства, парламента, политических партий, ассоциаций и структур гражданского общества», особенно с учетом роста «затрат финансовых и человеческих ресурсов». Напомним, что сегодня в Швейцарии необходимо собрать 100 тыс. подписей граждан для того, чтобы запустить и довести до референдума народную законодательную инициативу.

С учетом того, что численность населения страны уже находится на отметке примерно в 8,3 млн. человек, это означает, что примерно 2% граждан способны по сути навязать остальным 98% голосование по вопросу, который может быть важен далеко не для всех. Впрочем, в Швейцарии важно мнение даже одного процента населения, поэтому-то в настоящее время народные законодательные инициативы превратились в столь популярный инструмент прямой демократии.

И тем не менее многие критики указывают, что, например, в 1981 году для запуска инициативы требовалось собрать 50 тыс. подписей, что было эквивалентно 8% от общего населения страны. За прошедшие 125 лет количество требуемых подписей было увеличено только один раз, и произошло это в 1977 году. Тогда число подписей было удвоено для того, чтобы адаптировать прямую демократию к факту введения избирательного права для женщин, которое те получили в 1971 году и в результате чего количество избирателей в стране фактически сразу удвоилось.

Бюргерско-демократическая партия, кроме того, выступает с требованием перейти от абсолютных показателей в смысле числа необходимых подписей, к процентным, так, как это уже сделал кантон Женева, поскольку это позволит, якобы, гибко учитывать происходящие в стране демографические изменения. По мнению партии, необходимо законодательно установить положение, в соответствии с которым для запуска инициативы необходимо было бы собрать подписи от 3% до 5% граждан (для референдума, соответственно, от 1,5% до 2,5%).

Уравнение со многими неизвестными

Теоретически, и это кажется очевидным, рост числа необходимых подписей автоматически приведет к снижению числа выдвигаемых и выносимых на референдум инициатив. Но реальность гораздо сложнее и может подкинуть немало сюрпризов. Так, ряд сравнительных исследований, проведенных на уровне кантонов, показал отсутствие какой-либо четкой связи (корреляции) между минимальным числом необходимых подписей и числом законодательных инициатив, вынесенных на голосование.

Например, сравнительный анализ «инициативной активности» в период 1990 по 2010 гг., осуществленный Марком Бюльманном (Marc BühlmannВнешняя ссылка), социологом и политологом, а также директором справочно-аналитического ежегодного издания «Année politique suisseВнешняя ссылка» («Политический год Швейцарии»), показал, что в Швейцарии вполне существуют кантоны, где для запуска законодательной инициативы требуется, правда, собрать особенно большое число подписей, но при этом инициатив тут было в итоге выдвинуто даже больше, чем в других кантонах, где кворум куда ниже.

Похожее исследование провел и профессор кафедры права Цюрихского Университета Андреас Ауэр (Andreas AuerВнешняя ссылка), который задался задачей сравнить кантоны Женева, Базель-городской и Цюрих, то есть регионы, в целом весьма похожие в плане экономического и социального развития. Результат оказался таким же: повышение барьеров на пути запуска народных законодательных инициатив, например, через увеличение числа необходимых подписей граждан, отнюдь не ведет к сокращению числа таких инициатив.

Так, например, за указанный период, в кантоне Базель-Городской, где для запуска народной законодательной инициативы требуется за 18 месяцев собрать подписи 2,8% граждан кантона, прошли голосования по 22-м инициативам, в то время как в Женеве на референдум была вынесена 31 инициатива, и это при том, что кворум там вдвое выше базельского (5,6%), а времени на сбор подписей дается всего 4 месяца. В Цюрихе было проведено такое же число голосований по законодательным инициативам, как и в Женеве, при том, что тут за 6 месяцев нужно обеспечить себе подписи только 1,5% от общего числа граждан кантона.

Рост в долгосрочной перспективе

Бесспорно, за 125 лет существования такого инструмента прямой демократии, как НЗИ, число выдвинутых инициатив, доходящих в итоге до процедуры голосования, с каждым годом увеличивалось. Начиная с 15 декабря 1892 года, то есть даты выдвижения самой первой из них, и вплоть до 31 декабря 2015 года, число официально зарегистрированных и допущенных к голосованию народных законодательных инициатив составило 317, то есть в среднем «мы имеем 2,6 инициативы в год». На это указывает швейцарский социолог Пьер-Мишель Котронео (Pierre-Michel Cotroneo) в своей дипломной магистерской работе («Sous la contrainte populaireВнешняя ссылка»), на страницах которой он исследует эволюцию народной инициативы в качестве главного инструмента швейцарской прямой демократии.

Официально зарегистрированные инициативы в год в период с 1892 по 2015 гг.

Черный пунктир показывает среднее статистическое количество успешно зарегистрированных законодательных инициатив в период с 1892 по 2015 годы, красный пунктир показывает тенденцию развития этого среднего показателя. Распределение данных чисел по годам происходит неравномерно. На это указывает социолог Пьер-Мишель Котронео (Pierre-Michel Cotroneo), в целом выделяющий четыре основных периода повышенной «инициативной активности» и указывающий на статистические всплески (отмечены красным), приходящиеся на начало каждого такого периода: первый «пик» имел место в 1934 году (всего официально зарегистрировано 6 инициатив), второй на 1974 год (8 инициатив) и третий на 1999 год (12 инициатив). Источник: Пьер-Мишель Котронео. swissinfo.ch

Никакого «вала» инициатив

Таким образом, число инициатив, доходящих до голосования каждый год, не столь уж велико, чтобы говорить о том, что они якобы «захлестывают» Швейцарию. В этом уверен политолог Марк Бюльманн. Изучая эволюцию этого инструмента он приходит к выводу, что в долговременной перспективе — за исключением 2011 года, когда действительно неожиданно было выдвинуто целых 24 законодательных инициативы — говорить о, якобы, господствующей в Швейцарии тенденции роста числа выдвигаемых инициатив скорее не приходится.

Он подчеркивает, что такой показатель, как количество инициатив, в пользу которых удается собирать достаточное количество подписей, остается «удивительно стабильным» на уровне двух третей от общего числа запущенных инициатив. Как видно, снижение подписного барьера, произошедшее в Швейцарии автоматически в связи с ростом численности населения, отнюдь не привело к росту числа законодательных инициатив, допущенных к голосованию.

Выдвинутые, отвергнутые и одобренные народом инициативы в период с 1980 по 2014 годы.

Голубая линия показывает число выдвинутых инициатив за указанный период. Пунктир показывает, сколько из них не было зарегистрировано и допущено властями до голосования. Точки отмечают число законодательных инициатив, добравшихся до референдума и получивших одобрение народа. Источник: Марк Бюльманн (Marc Bühlmann) swissinfo.ch

Повышенная парламентская активность

Что же касается до аргумента, приводимого сторонниками увеличения числа подписей, которые уверены, что народные инициативы только «загружают» парламент, отбирая у него время, нужное для выполнения им его основных функций, то тут Марк Бюльманн предлагает взглянуть на данный график, базирующимся на статистике парламентской деятельности. «Он ясно показывает, что в долгосрочной перспективе возросло не только число внешних обращений к парламенту в форме референдумов и законодательных инициатив, но также и количество парламентских решений и депутатских инициатив», — отмечает политолог.

Активность парламента, разбитая по легислатурным периодам (1872-2014 гг.)

Число референдумов, находящихся на стадии запуска и организации (зигзагообразная линия из красного пунктира) и количество инициатив, по которым были проведены голосования (зелёная штриховка) соответствуют их фактическому количеству. Число решений парламента, по которым может быть теоретически проведен референдум (синяя линия), показано в корреляции с коэффициентом статистического масштабирования 10, а число парламентских законодательных инициатив (красная линия) рассчитано на основе коэффициента статистического масштабирования 100. Источник: Марк Бюльманн (Marc Bühlmann). swissinfo.ch

Народные инициативы: экскурс в историю

Положение о народной законодательной инициативе впервые было реализовано на практике четырнадцать месяцев спустя после того, как в результате очередного частичного пересмотра Основного закона Швейцарии это положение стало частью федеральной конституции страны.

Произошло это в августе 1893 года, когда на суд народа была вынесена самая первая законодательная инициатива, касавшаяся порядка и условий забоя скота. Авторами инициативы, как считают историки, во многом двигало не только стремление защитить права животных, но и отчасти соображения антисемитского характера.

В последующие сорок лет такое законодательное новшество, как народная законодательная инициатива, оставалось практически не востребованым народом. Чаще к этому инструменту стали прибегать в период мирового экономического кризиса 1930-х годов и в особенности в 1950-е годы, когда на референдумы активно выносились вопросы финансового, социального и военного характера. А вот во время и сразу после Второй мировой этот инструмент практически никто не использовал.

В период после 1959 года, когда в стране возник и укрепился устойчивый политический режим, вошедший в историю под названием «Магическая формула формирования федерального правительства» (вплоть до 2003 года в него входили по два представителя от социалистов, либералов, демохристиан и один представитель «народников» — прим. ред.), число народных инициатив опять начинает расти.

Усилившаяся в результате политическая поляризация общества вела и ведет до сих пор к тому, что под вопрос все болеe активно ставятся исконные традиции швейцарской консенсусной демократии, в рамках которой акцент делается не на противостоянии правительства и оппозиции, а на привлечении к управлению страной всех потенциально оппозиционных сил и на поиске компромиссных решений, устраивающих все партии и движения.

Источник: «Исторический словарь Швейцарии»

Перевод на русский и адаптация: Людмила Клот, Игорь Петров.