Инициатива «Швейцарское право вместо чужих судей»

Должно ли швейцарское право превалировтаь над международным? Ответ на этот вопрос даст народ Швейцарии на референдуме 25 ноября 2018 года. Keystone

На референдуме 25 ноября 2018 года народ Швейцарии проголосует по народной законодательной инициативе «Швейцарское право вместо чужих судей» / «Инициатива в пользу укрепления правового суверенитета Швейцарии» («Schweizer Recht statt fremde Richter» / «SelbstbestimmungsinitiativeВнешняя ссылка»), запущенную национал-консервативной Швейцарской народной партией (Schweizerische Volkspartei / SVP). Цель законопроекта: определить, в каком отношении находятся в Швейцарии международное право и национальное законодательство, и кто из них имеет приоритет. Инициатива предлагает сделать конституцию Швейцарии самым главным источником права в стране.

В случае столкновения норм международного и национального права должны действовать нормы национального законодательства, точнее, законопроект предлагает создать для швейцарской прямой демократии почти тепличные условия, убрав с пути реализации любых решений народа препятствие в виде международных соглашений и обязательств, проистекающих для Швейцарии из данных документов. Противники законопроекта опасаются, что под удар могут быть поставлены права человека в Конфедерации, и что, в частности, швейцарцы могут лишиться права обращаться в Европейский суд по правам человека.

По словам сторонников инициативы, она стала реакцией на то, как в последние годы правительство, парламент и Федеральный суд в Лозанне на практике реализовывали решения, принятые народом Швейцарии на референдуме. По их мнению, эти структуры и институты не реализовывали вотум избирателей, но, скорее, выхолащивали их, приводя в качестве примера решение народа об ограничении трудовой иммиграции. Принятое на референдуме в феврале 2014 года, это решение было, по их мнению, интерпретировано и реализовано «с точностью до наоборот».

Какова ситуация на данный момент?

В действующем швейцарском законодательстве мы не найдём детального или исчерпывающего ответа на вопрос о том, в каком же соотношении находятся право международное и национальное? Суды в рамках правоприменительной практики, а также профессораВнешняя ссылка на кафедрах в лекционных залах правовых вузов, исходят в целом из превалирования права международного, пусть даже в Конституции страны такого тезиса, сформулированного именно в такой форме, мы не найдём. Расплывчатые формулировки основного закона, поэтому, предоставляют теоретикам и практикам права довольно широкое пространство для манёвров и интерпретаций.

Федеральный суд в Лозанне, например, вынужден был уже несколько раз отвечать на вопрос о том, что-же все-таки имеет приоритет при столкновении норм национального и международного права, с учётом того, что в Конституции нормы и того, и другого права объявлены для судов страны в равной степени «определяющими» («massgebendВнешняя ссылка»). При этом, парадокс, сама конституция в качестве «определяющей» инстанции в основном законе для судов не обозначена. А это ведет к тому, что парламент имеет возможность довольно легко «выворачивать наизнанку» «неудобные» для него решения, принятые народом на референдумах.

Не забудем, что народная законодательная инициатива в Швейцарии позволяет всего лишь вносить поправки в Конституцию. Проистекающие из норм основного закона законодательные акты создаются потом парламентом, и для судов потом «определяющим» является уже не статья в конституции, изменённая народом, но созданный парламентом на ее основе закон, порой весьма «разбавленный» и даже изменённый до почти полной неузнаваемости по сравнению с буквой и духом первоначальной законодательной инициативы. Именно против этого обстоятельства, по сути, и выступают авторы инициативыВнешняя ссылка «В пользу укрепления правового суверенитета Швейцарии» («Schweizer Recht statt fremde Richter» / «SelbstbestimmungsinitiativeВнешняя ссылка»).

Какова аргументация авторов инициативы?

С точки зрения авторов инициативы прямая демократия в Швейцарии находится в настоящее время в опасности. По мнению Швейцарской народной партии (SVP), принятое в 2012 году Федеральным судом в Лозанне решение о превалировании международного права над Конституцией лишило «уникальную систему швейцарского политического суверенитета и самоопределения» правовых оснований. В результате парламент и правительство получили возможность «выхолащивать» и «извращать» решения, принятые народом на референдуме. 

Так произошло, по мнению сторонников инициативы, уже несколько раз, когда народные решения не были реализованы в должной форме со ссылками на режим свободны перемещения между ЕС и Швейцарией или же на Европейскую конвенцию по защите основных прав и свобод (ЕКПЧ). Параллельно и одновременно международные структуры и институты постоянно расширяют корпус международного законодательства, а швейцарский народ не имеет права высказаться по тем или иным законам или нормам, которые позже просто имплантируются в швейцарское законодательство – как раз на основе принципа превалирования международного права над национальным.

Поэтому, с точки зрения авторов инициативыВнешняя ссылка, голосование в ее пользу является голосованием в поддержку прямой демократии в стране и в пользу создания механизмов, с помощью которых в будущем можно будет эффективно противодействовать попыткам «замотать» народные решения со ссылками на действующие, де, нормы международного права. По мнению Швейцарской народной партии в будущем такие казусы, как в случае с инициативой против массовой иммиграции или с инициативой о немедленной высылке иностранцев, нарушивших закон, были бы невозможны (по мнению Швейцарской народной партии парламент эти народные решения в должной форме не реализовал).

Каковы были бы последствия одобрения этой инициативы?

Единого мнения на предмет возможных последствий одобрения данного законопроекта нет ни у политиков, ни у юристов-экспертов. Вот только несколько пунктов, которые могли бы стать источником возможных правовых сложностей:

Денонсация международно-правовых документов и соглашений: противники инициативы утверждают, что в случае одобрения народом данного законопроекта экспертной проверке пришлось бы подвергнуть по меньшей мере 5 тыс. соглашений и договоров, заключённых Швейцарией во многостороннем и двустороннем форматах. Не исключено, что по многим из них пришлось бы провести дополнительные консультации и переговоры, а некоторые пришлось бы неизбежно денонсировать. Под угрозой, кроме того, оказались бы примерно 600 соглашений, имеющих критически-важное значение для швейцарской экономики. Представители SVP с этим не согласны и утверждают, что ни один из этих документов не противоречит конституции, а потому под угрозой ни один из них не находится.

Права человека: противники инициативы предупреждают, что одобрение инициативы могло бы в самом худшем случае привести к денонсации Швейцарией Европейской Конвенции по защите основных прав и свобод человека (ЕКПЧ), а это значит, что в будущем граждане Швейцарии не имели бы возможности обращаться за помощью в Европейский суд по правам человека в Страсбург. 

По мнению главного редактора правоконсервативного, близкого к SVP, швейцарского журнала «Вельтвохе» Роджера Кёппеля, «судьи в ЕСПЧ назначаются такими людьми, как президент Путин, автократ Эрдоган и европейское пугало Орбан. И вот они должны лучше нас знать, как обстоят дела в Швейцарии с правами человека, лучше, чем даже судьи, избранные и контролируемые самими швейцарскими гражданами»? По мнению SVP выход из ЕКПЧ не является основной целью инициативы, пусть даже такое развитие событий исключать и нельзя. 

Противники инициативы говорят, что если даже Швейцария и останется в числе стран, подписавших ЕКПЧ, то решения ЕСПЧ все равно уже не имели бы законной силы в Швейцарии, поскольку, ратифицировав в 1974 году Конвенцию, Швейцария не провела ее тогда через референдум, а потому, согласно положениям инициативы, решения ЕСПЧ не смогут быть больше «основополагающими» в юридическом смысле для швейцарских судов. С точки зрения SVP ничего страшного в этом нет: «чужие судьи» («fremde Richter») из Страсбурга Швейцарии не нужны, поскольку все основные права человека Швейцария давно уже и так закрепила в своей собственной конституции.

Ненадёжный партнёр: по мнению противников инициативы ее принятие нанесёт ущерб имиджу Швейцарии как надёжного международного партнёра, поскольку теперь ее действия на международной арене будут включать в себя опцию «внезапного» для окружающего мира расторжения Берном действующих соглашений. По мнению SVP не всё так страшно, потому что реализовываться такая опция если и будет, то крайне редко, с учётом того, что действительно важные международные соглашения уже сейчас в Швейцарии должны обязательно получать народное «добро» на референдуме, а потому они и в будущем будут иметь для швейцарских судов характер «основополагающих» правовых актов.

Проблемы в отношениях с ЕС: противники инициативы опасаются, что денонсации могут подвергнуться два пакета ныне действующих «двусторонних/билатеральных» соглашений, образующих базис кооперации Швейцарии с Европейским союзом, важнейшим торговым партнёром альпийской республики. Швейцарская народная партия (SVP) в целом со своей стороны и не скрывает, что любой ценой держаться за эти соглашения она не намерена. Напомним, что недавно она запустила народную законодательную инициативу, предлагающую денонсировать соглашение с ЕС о свободе перемещения людей и капиталов. Разрыв этого соглашения автоматически приведёт к денонсации одного из двух пакетов «билатеральных» соглашений, что способно уничтожить уже сложившийся базис сотрудничества Берна и Брюсселя в его нынешней форме.

Экономические последствия: межрегиональный швейцарский союз работодателей Economiesuisse считает, что данная инициатива подрывает позиции Швейцарии в качестве ведущего в мире промышленного и инновационного центра. По мнению же SVP прямая демократия уже является достаточным гарантом существования в Швейцарии стабильной и привлекательной для иностранных инвесторов экономики.

Почему парламент и правительство отвергают «Инициативу в пользу укрепления правового суверенитета Швейцарии»?

Правительство Швейцарии (Федеральный совет / Bundesrat) рекомендуетВнешняя ссылка голосовать против. Его аргументы: инициатива подвергает риску важные международные соглашения, подписанные страной, она ведет к возникновению правовой неопределённости, подрывает позиции Швейцарии в качестве глобального промышленного центра. Ослаблены будут и гарантии прав человека. Парламент, опираясь на схожие аргументы, так же проголосовалВнешняя ссылка против инициативы: большая палата, Национальный совет, отвергла ее большинством 129:68, малая палата, Совет кантонов, отвергла законопроект со счётом 38:6. Из всех партий поддерживает его только одна Швейцарская народная партия (SVP).

С автором материала @SibillaBondolfi можно связаться в социальных сетях FacebookВнешняя ссылка или TwitterВнешняя ссылка.

Широкий альянс противников

Против законодательной инициативы «Швейцарское право вместо чужих судей» / «Инициатива в пользу укрепления правового суверенитета Швейцарии» («Schweizer Recht statt fremde Richter» / «Selbstbestimmungsinitiative») выступают не только правительство, основные партииВнешняя ссылка, кроме Швейцарской народной партии, и большинство парламента, но и самый широкий вне- и надпартийный альянс организаций, инициатив и гражданских союзов, как правило, левого и ультралевого толка, но не только.

Против законопроекта выступает и вполне респектабельный швейцарский межрегиональный союз работодателей EconomiesuisseВнешняя ссылка, с точки зрения которого эта инициатива является нападением на экономические интересы страны, и, прежде всего, законопроектом, ущемляющим перспективы развития ориентированных на экспорт отраслей промышленности. ЭкспертыВнешняя ссылка, юристы и международники, опасаются возникновения значительной правовой неопределённости, а левые НКОВнешняя ссылка, такие, как, например, движение Operation LiberoВнешняя ссылка, тревожатся на предмет перспектив обеспечения в Швейцарии прав человека.

В августе 2018 года на своём очередном конгрессе «Организация швейцарцев за рубежом» (ASO) единогласно приняла решение агитировать против этой инициативы. Будучи в той или иной форме непосредственно вовлечёнными в международные договорно-правовые механизмы швейцарцы, проживающие на ПМЖ за пределами Конфедерации, опасаются, что такой закон окажет более чем негативное влияние на их повседневную жизнь.

Перевод на русский и адаптация: Игорь Петров