Прямая демократия — медленно запрягает и медленно едет?

Город Фраубруннен, бывшая деревня, а сегодня типичный «спальный» поселок равнинной Швейцарии. André Locher

Прямую демократию в Швейцарии нередко называют образцовой системой общественного устройства, и это, по большому счету, близко к истине. Но есть, как говорится, и на солнце пятна. Иногда, когда надо не говорить, а просто принимать решение, право и возможность каждого «внести свои пять копеек» в общую дискуссию превращает простейшее дело в бесконечную историю.

ФраубрунненВнешняя ссылка — небольшой городок равнинной Швейцарии где-то между Берном и отрогами Юрской горной гряды. Вокруг — тщательно возделанные поля, продуманно разделенные лесополосами. Жители города в основном работают в близлежащих крупных городских агломерациях: в Берне, Биле и Золотурне. Так что перед нами типичный швейцарский спальный район, населенный типичным средним классом, оплотом и становым хребтом всего общества.

Люди здесь живут не богатые, но и не особенно бедные, на собственный дом и на машину в гараже хватает. А недавно Фраубруннен пережил серьезную административную реформу: город был слит еще с семью соседними общинами, так что возникла довольно крупная низовая административная единица общей площадью в 32 кв. км и с населением чуть больше 5 тыс. человек.

Следует учитывать, что община в Швейцарии играет очень важную роль в жизни каждого гражданина. Именно в общине жители страны уплачивают налоги, именно на уровне общины оформляются отношения гражданства — человек в Швейцарии является ее гражданином постольку, поскольку он является гражданином одной из ее общин. Общины обладают очень широкими правами автономии, в том числе в налоговой, бюджетной и в целом финансовой сфере.

Да и в самом деле, люди, живущие здесь и сейчас, гораздо лучше осведомлены о своих потребностях, чем какие-то там чиновники в далеких центрах политической власти. Поэтому если община, условно говоря, сталкивается с проблемой, скажем, неработающего водопровода, то люди не начинают звонить в федеральное правительство с требованием «приехать и сделать нам красиво», но сами берутся за дело, и на это у них есть соответствующие финансовые средства.

В политической теории такая ситуация описывается понятием «субсидиарность», в соответствии с которым компетенции по решению тех или иных задач передаются тому уровню системы федерализма, на котором может быть обеспечено наиболее адекватное, дешевое и быстрое решение данной задачи. Этот же принцип в полной мере реализуется и в общине Фраубруннен. После ее объединения с соседними общинами здесь был избран новый орган исполнительной власти, Совет общины (Gemeinderat) или общинное правительство.

На первом же его заседании встал вопрос «приобретения мультифункционального спецтранспорта для обеспечения перевозок крупногабаритных и тяжелых грузов для нужд общины, включая применение данной единицы транспорта для работ по уборке снега в зимний период». Цена вопроса — 265 тыс. франков, что составляет, по словам председателя общинного совета Урса Шера (Urs Schär) 0,2% от общего годового бюджета Фраубруннена. 

Автономия и федерализм

Швейцария —  федеративное государство. Официальное ее название (Швейцарская Конфедерация) не должно вводить в заблуждение. Упрощенно говоря, в 17-18 веках понятие «Конфедерация» как раз и означало то, что сегодня обозначается словом «Федерация».

Применительно к Швейцарии федеративная система состоит из трех уровней: уровня федерального центра, кантонального уровня (уровень субъектов федерации) и общинного/коммунального уровня.

Сейчас в Швейцарии насчитывается примерно 2 350 общин, и их количество постоянно сокращается. Общины и кантоны обладают широчайшими правами автономии, прежде всего в бюджетно-финансовой области.

В компетенции общин находятся также такие задачи, как взимание налогов, районирование и земельный кадастр, строительство и обслуживание общественно значимой инфраструктуры, включая систему образования, обеспечение как местной безопасности (полиция), так и социальных обязательств государства по отношению к гражданам.

В основе швейцарского федерализма лежит «принцип субсидиарности», в соответствии с которым компетенции по решению тех или иных задач передаются тому уровню системы федерализма, на котором может быть обеспечено наиболее адекватное, дешевое и быстрое решение данной задачи.

Сумма, надо признать, даже по швейцарским меркам немаленькая, а потому один из представителей местных оппозиционных политических сил потребовал созыва общего собрания общины с тем, чтобы решение о покупке упомянутого «спецтранспорта» в случае его принятия имело под собой наивысшую народную легитимацию. Сказано — сделано, собрание рассмотрело вопрос и одобрило покупку, пусть и очень небольшим перевесом голосов.

На что способна анонимка

Казалось бы, вопрос закрыт, «цели ясны, задачи определены, за работу, товарищи». Однако через несколько дней после того судьбоносного общего собрания граждан общины в местной прессе появилось сообщение о том, что некое лицо направило в адрес кантональных властей жалобу в связи с решением выделить вышеуказанную сумму на приобретение вышеупомянутого «спецтранспорта».

Основание для подачи жалобы: «непрозрачность принятого решения и неудовлетворительная степень информированности граждан со стороны правления общины о предстоящих бюджетных расходах». «То роковое решение общего собрания вызвало дискуссии, которые оказались даже более интенсивными, нежели недавние дебаты по вопросу повышения общинных налогов», — говорит Урс Шер. Сам он по профессии фермер, за его плечами 18-летний опыт практически бесплатной работы в различных политических структурах общинного уровня.

С упреками, содержащимися в жалобе, он не согласен. По его словам, ни о какой «непрозрачности» не может быть и речи, руководство общины заблаговременно «выложило все карты на стол» и предоставило всю информацию, необходимую для того, чтобы граждане общины могли сознательно проголосовать по вопросу о покупке того злосчастного «спецтранспорта».

А между тем «анонимка», пройдя все положенные этажи кантональных органов власти, привела к тому, к чему все и должно было прийти, а именно, к решению о том, что содержащиеся в жалобе упреки не соответствуют действительности и должны быть отвергнуты как несостоятельные. Тем самым никаких препятствий правового характера на пути запланированной покупки больше не было — зато появились сложности чисто технические.

Авторизованный дилер заявил властям общины Фраубруннен, что намеченная для покупки модель может быть поставлена и отгружена не ранее начала 2016 года, так что пока сотрудники местной машинотракторной станции (МТС) вынуждены будут обходится тем, что у них есть в распоряжении. Итак, власть народа и строгая подотчетность властей, обязанных реагировать даже на анонимные обращения и жалобы граждан, превратили в общем-то простое дело в бесконечный политический бег с весьма сложными финансово-правовыми препятствиями.

«Не только математика…»

Пример Фраубруннена вовсе не единичен. Напомним, что в Швейцарии граждане имеют обширные права и полномочия, позволяющие им вмешиваться в политические процессы на всех уровнях федеративного государственного устройства: на уровне федерального центра, на кантональном и на общинном уровнях. Это позволяет учитывать мнения граждан и обеспечивает связь политики с реальной жизнью. Обратной стороной такой системы является относительно медленный темп принятия политических решений.

Урс Шер, например, со всей этой возней вокруг приобретения автотранспорта давно уже смирился. Однако он признает, что новое правительство новой, укрупнённой общины Фраубруннен, наверное, должно было бы принять во внимание, что бюджеты семи низовых административных единиц, вошедших в состав новой общины, были относительно скромными, и для людей там все еще непривычно манипулировать суммами, достигающими сотен тысяч франков. Иными словами, политика, равно как и экономика, это не только математика и бухгалтерия, но это еще и эмоции.

Урс Шер сожалеет сейчас только о двух вещах. «Жаль, во-первых, что та жалоба была подана анонимно и что ее автор не счел нужным для начала поговорить со мной или хотя бы с любым другим членом правления общины. Во-вторых, очень жаль, что предстоящую зиму мы должны будем пережить без машины, которая позволила бы нам эффективно бороться со снежными заносами». Впрочем, есть тут, и положительный аспект. «Эта жалоба, в конечном счете, означает, что людям далеко не безразлично, что происходит у них дома, и что они внимательно смотрят за тем, как работает руководство».

Вклад в стабильность

Попытавшись взглянуть на проблему с научной точки зрения, мы обратились к политологу Адриану Ритцу (Adrian Ritz) из «Центра проблем общественного управленияВнешняя ссылка» при Бернском университете. «На локальном уровне жалобы в связи с действиями коммунальных органов власти — дело довольно редкое. Но даже и тут сами по себе такие обращения критической проблемой не являются», — говорит ученый.

Он подчеркивает, что на общинном/коммунальном уровне дистанция между политиками и гражданами минимальна, многое решается в неформальном ключе, что позволяет экономить кадровые, административные и финансовые ресурсы. «Как правило, все важные решения на этом этаже здания швейцарского федерализма всегда тщательно готовятся в тесном контакте с гражданами, а потому и будучи принятыми, эти решения обладают железобетонной демократической легитимностью», — подчеркивает А. Лутц.

Однако самым важным в этом смысле аспектом является тот факт, что граждане на местах готовы тщательно «следить за руками», не оставляя власти один на один с деньгами налогоплательщиков. «Поэтому, в конечном итоге, готовность и способность граждан оспорить то или иное политическое решение является бесценным вкладом в укрепление стабильности всей политической системы. И если ради этого потребуется некоторое время убирать снег на улицах Фраубруненна вручную — что ж, эту цену вполне можно и заплатить». 

Перевод с немецкого и адаптация: Игорь Петров