«Речь идет о защите граждан от государства»

Дом Кантонов в Берне: здание «Постоянного совещания представителей кантональных правительств» (Konferenz der Kantonsregierungen — KdK), своего рода отдельного, параллельного правительства страны без участия федерального центра. Keystone

Федеральный суд в Лозанне постановил: в рамках политических предвыборных кампаний и накануне референдумов кантоны должны говорить единым голосом. О чем идет речь? О том, кто и что может говорить в рамках швейцарской демократии? Кто и какие решения может принимать в рамках швейцарской демократии? И кто не может и не имеет права высказываться и пытаться влиять на общественное мнение, особенно накануне важных общенациональных референдумов по совершенно конкретным вопросам?

И вот теперь суд в Лозанне, высшая судебная инстанция страны, принял решение: высказываться по тем или иным конкретным техническим и политическим вопросам, выносимым на референдумы, от имени кантонов может только «Постоянное совещание представителей кантональных правительств» (Konferenz der Kantonsregierungen — KdKВнешняя ссылка). Своё мнение может высказывать и правительство соответствующего кантона, если на референдум (кантональный или национальный) выносится вопрос, напрямую затрагивающий интересы народа данного кантона. 

А вот «Постоянные совещанияВнешняя ссылка» («Конференции») отраслевых кантональных министров («директоров»), каковых в Швейцарии насчитывается 15 штук, должны помалкивать! Афронт против демократии и урезание прав субъектов федерации? Именно так на это решение отреагировали представители кантонов. А что скажут эксперты, например Лоренц Лангер (Lorenz LangerВнешняя ссылка), доцент Цюрихского университета, эксперт «Центра изучения проблем демократии» (Zentrum für Demokratie Aarau — ZDAВнешняя ссылка) и «Института Лихтенштейна» (Liechtenstein-InstitutВнешняя ссылка) в г. Бендерн, Кн. Лихтенштейн? Он видит ситуацию иначе: в конечном итоге кантоны получили даже еще больше полномочий и инструментов влияния на федеральную и региональную политику.

Народное «нет» в адрес «живых денег»

Все началось по вине «Постоянного Совещания кантональных министров финансов» (Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren). В прошлом году, когда в стране, накануне референдума по народной законодательной инициативе «О живых деньгах», шла напряженная дискуссия о судьбах национальной монетарной политики, эта структура активно выступала против данного законопроекта, поддерживая, по сути, федеральный центр. Авторы инициативы посчитали, что это уж слишком, и подали искВнешняя ссылка в Федеральный суд в Лозанне.

Суд встал на сторону инициантов, решив, что электоральные рекомендации, обнародованные накануне референдума «Постоянным Совещанием кантональных министров финансов», нарушили действующее выборное законодательство. Почему? Потому, что, с одной стороны, этими рекомендациями было нарушено право избирателей на свободное формирование собственного мнения без влияния со стороны властей. Во-вторых, потому, что внешним наблюдателям, общественности, было совершенно не ясно, на основе каких таких выводов и как конкретно «Совещание» сформировало эту свою рекомендацию. Ведь сказать просто «ИМХО» — этого в Швейцарии мало!

Лоренц Лангер. ZDA

Ситуация, правда, закончилась общим миром: поскольку данная инициатива и так была отвергнута народом большинством в 75%, то лозаннские судьи не посчитали нужным вводить против кантональных министров финансов какие-либо санкции, например, они не стали требовать повторения референдума. С третьей стороны, суд в Лозанне разрешил агитировать за или против отдельным кантональным правительствам (что можно было им делать и раньше) и «Постоянному совещанию представителей кантональных правительств» (а вот этого до последнего времени не было). Итак, суд, по сути, принял решение о «введении кантонального единомыслия»?

Кантоны хотят закон, гарантирующий им право голоса

Конечно, нет! И чуть ниже будет ясно почему! Но все равно, кантональные министры финансов восприняли решение Суда в Лозанне в качестве кляпа во рту, особенно накануне важного референдума в мае 2019 года, на который будет вынесена сложная налогово-пенсионная реформа STAF (подробности здесь). Исход голосования по этой реформе непосредственно и очень сильно затронет интересы субъектов федерации. Недаром недавно весьма эмоционально на этот счет высказался министр финансов кантона Невшатель Лоран Курт (Laurent KurthВнешняя ссылка).

В эфире западношвейцарского франкоязычного радио RTS он заявил, что в его кантоне правительство имеет право высказать свое мнение об этом проекте, и он тоже, в качестве кантонального профильного министра, имеет право сделать это, а вот почему-то Постоянное совещание его и его коллег делать этого уже права не имеет, что есть полный абсурд. Точно такого же мнения придерживаются Шарль Жильяр (Charles JuillardВнешняя ссылка), председатель упомянутого Совещания министров финансов кантонов, и Паскаль Брули (Pascal Broulis), министр финансов кантона Во.

Они оба заявили о намерении выдвинуть проект поправок в законодательство, которые бы гарантировали Постоянным совещаниям кантональных профильных министров право высказывать своё мнение, в том числе и по вопросам, выносимым на референдумы. Кристоф Дарбелле (Christophe DarbellayВнешняя ссылка), министр экономики и образования кантона Вале, намерен поддержать данное начинание. Он не может понять и принять мотивировку решения Суда в Лозанне. «Мы наблюдаем не что иное, как бюрократизацию прямой демократии в стране», — заявил он недавно в эфире радио RTS.

Дополнительные права

Эксперт-юрист Лоренц Лангер (Lorenz LangerВнешняя ссылка) не совсем понимает причин возникшей полемики. «Не пойму, на что жалуются кантоны, ведь, как говорится, в сухом остатке они получают даже еще больше прав и возможностей в плане вмешательства в политический процесс, имея в руках такие инструменты и структуры, как кантональные правительства и, чего раньше не было, объединение представителей кантональных правительств в лице KdK», — заявил эксперт порталу swissinfo.ch. Иными словами, у кого щи жидкие, а у кого жемчуг мелкий.

Л. Лангер не согласен и с тем, что теперь кантоны накануне таких важных голосований, как референдум 19 мая 2019 года по реформе STAF, не смогут опираться на знания и компетенцию своих профильных министерств и ведомств. «Они вполне могут делать это в рамках объединения представителей кантональных правительств (KdK), с учетом того, что суд вполне разрешил ему озвучивать своё мнение накануне голосований, чего раньше не было. Кантоны же могут суверенно решать, кого они пошлют в эту структуру представлять их интересы».

И в самом деле, тут-то как раз и «зарыта собака»! До недавнего времени Суд в Лозанне в качестве соответствующих законодательству рассматривал предвыборные рекомендации только и исключительно от кантональных органов исполнительной власти.

На право свободно выражать своё мнение могут ссылаться только частные лица, государственные структуры делать этого не могут.

Однако в 2018 году в рамках своих компетенций суд, рассматривая правовое положение в связи с инициативой об интернет-казино, изменил свою позициюВнешняя ссылка и добавил в список тех, кому можно высказывать рекомендации накануне референдумов, еще и KdK. В связи с народной инициативой «О живых деньгах» он свою позицию еще раз подтвердил: да, «Постоянное совещание представителей кантональных правительств» (Konferenz der Kantonsregierungen — KdK) имеет право официально публиковать электоральные рекомендации гражданам.

Государственная пропаганда?

«Давайте все-таки выйдем на метауровень и посмотрим, о чём идет речь. А речь идет о свободе демократических голосований», — говорит Л. Лангер. «Каждый избиратель в Швейцарии имеет право на свободное формирование своего собственного мнения по тем или иным вопросам и на волеизъявление без опасности манипуляций и фальсификаций. Подвергать избирателей влиянию, не подкрепленному законом, нельзя. Накануне важных голосований как раз органы власти должны первыми воздерживаться от чрезмерно активного вмешательства в предвыборную кампанию, в противном случае они рискуют получить в свой адрес обвинение в государственной пропаганде».

Решающее значение приобретает в данном случае разница между приватным, частным, и государственным. На право свободно выражать своё мнение могут ссылаться только частные лица, государственные структуры делать этого не могут. «Гражданские права придуманы в том числе и для того, чтобы защитить граждан от всесильного государства», — подчеркивает Л. Лангер.

Сообщающиеся сосуды

«Постоянное совещание представителей кантональных правительств» (KdK) является ассоциацией, объединяющей представителей кантонов, поэтому постулирование формального различия между целым, то есть KdK, и составляющими его отдельными элементами, то есть «Постоянными совещаниями», Л. Лангер считает несколько надуманным шагом. Кроме того, «Постоянные совещания» отраслевых министров принимают свои решения в непрозрачном формате и внешним наблюдателям, да еще и неспециалистам, зачастую совершенно неясно, чем они руководствуются, высказывая те или иные рекомендации.

Что касается KdK, то решения там принимаются большинством в 75%, это правда, но, с другой стороны, для внешнего наблюдателя опять-таки остается непостижимой структура этого решения: все ли кантоны сказали «да» или какие-то субъекты федерации оказались «за бортом»? Поэтому может создаться ложное впечатление, что в Швейцарии опять, как накануне гражданской войны 1847 года, возникает фронт одной группы кантонов, противостоящий фронту других кантонов. 

В качестве примера Л. Лангер напоминает о пресс-конференции тогдашнего министра транспорта, экологии и коммуникаций Дорис Лойтхард (Doris Leuthard) накануне референдума о судьбе второй очереди Сен-Готардского автомобильного тоннеля в 2016 году. «На этом мероприятии дело было представлено так, как будто все кантональные министры транспорта единогласно поддержали данный проект, притом что как раз некоторые кантоны выступили против, например Ури и Невшатель.

Я уже не говорю о том, что в Берне „Постоянное совещание представителей кантональных правительств“ (KdK) и „Постоянные совещания“ кантональных отраслевых министров даже чисто физически находятся под одной крышей в Доме КантоновВнешняя ссылка. По сути, они своего рода сообщающиеся сосуды. Так что, если отставить в сторону все эти юридические тонкости и всю эту казуистику, то станет ясно одно: если KdK наряду с правительствами кантонов получает право высказывать рекомендации накануне референдумов, то это фактически означает, что и „Постоянные совещания“ получают по факту такое же право».

Заодно с правопорядком?

Некоторую проблему Л. Лангер видит, правда, в том, что суд в Лозанне, квалифицируя каждый раз вмешательство кантонов в лице тех или иных «Постоянных совещаний» в политический процесс в качестве акта, противоречащего закону, не разу еще не принимал решения о введении против них санкций, ссылаясь при этом на «однозначный результат» того или иного голосования.

«Если в будущем мы опять столкнёмся с такого рода казусами, то они могут бросить очень негативный свет на весь правопорядок в Швейцарии и на его легитимность. Особенно сильным может стать давление со стороны групп, которые будут, и не без оснований, указывать на факт нарушения выборного законодательства». Что делать? 

«Не стоит, может быть, формалистки проводить разграничительные линии между „Постоянным совещанием представителей кантональных правительств“ (KdK) и совокупностью „Постоянных совещаний“ кантональных отраслевых министров. Куда лучше было бы дать последним право выходить на публику со своим мнением, но которые было бы при этом выработано прозрачным и понятным для внешних наблюдателей образом», — резюмирует Л. Лангер.

Автор в сети TwitterВнешняя ссылка.

Кантоны и их власть

В Швейцарии 26 кантонов образуют средний уровень системы федерализма: выше них только федеральный центр, ниже — муниципальный уровень в лице 2 212 общин. Политические позиции кантонов / субъектов федерации в Швейцарии очень сильны. Фактически они являются основой государственности. В их распоряжении есть целая палата парламента, Совет кантонов. Каждый кантон посылает туда по 2 депутата/сенатора, которые избираются на основе мажоритарного принципа. Кантоны являются также избирательными округами.

Если на суд народа в рамках референдума выносятся поправки в основной закон, конституцию, то тогда большинство кантонов также, наряду с большинством от списочного состава избирателей, должно быть с этими поправками согласно (принцип «двойного большинства»). Кроме малой сенаторской палаты федерального парламента, кантоны имеют в своем распоряжении дополнительные инструменты отстаивания и продвижения собственных интересов, которые позволяют делать это, на «заходя» на уровень федерального центра, как бы помимо него и часто даже в пику ему. 

Одним из таких инструментов является формат «Постоянных совещаний» («Конференций») отраслевых кантональных министров («директоров»). Всего таких Совещаний в Швейцарии насчитывается 15 штук, а объединяет их «Постоянное совещание представителей кантональных правительств» (Konferenz der Kantonsregierungen — KdK) — своего рода отдельное, параллельное правительство страны без участия федерального центра. Это очень мощное административное образование, которое имеет в Берне своё «посольство» при федеральных органах власти. 

Вот только небольшой перечень самых влиятельных «Постоянных совещаний»:

«Совещание кантональных министров капитального строительства, экологии и пространственного планирования» (Konferenz Внешняя ссылкаder kantonalen Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren);

«Совещание кантональных министров финансов» (KonferenzВнешняя ссылка der kantonalen Finanzdirektoren);

«Совещание кантональных министров энергетики» (KonferenzВнешняя ссылка der kantonalen Energiedirektoren);

«Совещание кантональных министров экономики» (KonferenzВнешняя ссылка der kantonalen Volkswirtschaftsdirektoren);

«Совещание кантональных министров полиции и юстиции» (KonferenzВнешняя ссылка der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren);

«Совещание кантональных министров общественного транспорта» (KonferenzВнешняя ссылка der kantonalen Direktoren für öffentlichen Verkehr);

«Постоянное совещание министров сельского хозяйства» (KonferenzВнешняя ссылка der kantonalen Landwirtschaftsdirektoren).

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров