Магическая формула швейцарского правительства

Что такое вообще правительство Швейцарии? Это структура в составе семи министров, образующих в совокупности высший орган исполнительной власти страны. Как формируется кабинет? Понять это не так-то просто! Но мы попытаемся объяснить.

В Швейцарии избирает министров федерального кабинета парламент, делает он это в соответствии с принципами адекватного представительства языков и регионов страны, а также с учетом результатов последних парламентских выборов. Партии, занявшие по их итогам три первых места, получают право занять по два кресла в Федеральном совете, партия, оказавшаяся на четвёртом месте, имеет право на одного министра. Соответственно, на этих партиях лежит ответственность иметь у себя достаточно длинную «скамейку запасных» кандидатур на высшую должность в исполнительной власти. Но как быть, если речь идет не о полном переизбрании кабинета после парламентских выборов (а такое переизбрание состоится уже через год в декабре 2023 года), а о необходимости заполнить вакансии, образовавшиеся в промежутке между парламентскими выборами в результате добровольных отставок?

Порядок избрания правительства

Состав швейцарского федерального кабинета министров Внешняя ссылкане определяется, как в других странах, президентом, канцлером, главой партии, победившей на выборах, и не формируется по итогам коалиционных переговоров. В Швейцарии члены Федерального совета избираются, а точнее, как правило, переизбираются парламентом на четыре года все сразу в один день, начиная с самого «старослужащего» министра и продолжая в порядке убывания в соответствии со временем работы данного министра в правительстве.

Если какой-либо федеральный советник (министр) в период деятельности Федерального совета выбывает из кабинета (как правило – в результате добровольной отставки), то его преемник избирается на оставшийся срок, а потом он обязан принять участие в очередных регулярных выборах состава правительства, которые обычно проходят через примерно пять недель после очередных парламентских выборов.

Что такое Konkordanz?

Понятия Le consociationalisme, aussi appelé consociativisme ou démocratie de concordance или Konkordanz / Konkordanzdemokratie очень важны для понимания логики функционирования швейцарского политического механизма. В русском языке в политологии принято говорить о т. н. «консоциональная демократии», то есть демократии, построенной по принципу разумного распределения управления во всех сферах.

Наряду с понятием «консоциональная демократия» в русскоязычных научных публикациях также используется более редкое понятие «сообщественная демократия». Конкретно применительно к Швейцарии речь идет о таком политическом режиме, целью которого является вовлечение в политический процесс как можно большего числа участников (партий, ассоциаций, меньшинств, социальных групп) и принятие решений путем достижения консенсуса с их участием.

Таким образом, наиболее понятный и адекватный журналистский перевод: «консенсусная демократия», «традиции учета мнения всех заинтересованных сторон», «практика поиска решения с учетом интересов всех общественных сил», «принятие решений на основе консенсуса» (например, правительством Швейцарии).

Переизбрание на второй, а то и третий срок допускается и является обычным делом. Практически не бывает, чтобы какой-либо федеральный советник не переизбирался, если он не выставил свою кандидатуру на следующий срок. Непереизбрание Кристофа Блохера в 2007 году является исключением, подтверждающим правило. 

Но сначала — взгляд в историю

Если в России гражданская война завершилась диктатурой победителя, то в Швейцарии после гражданской войны 1847 г. все было совершенно иначе. Здесь вплоть до сегодняшнего дня страна управляется на основе принципа «политического конкорданса» (Konkordanzsystem), то есть «сердечного согласия» всех основных политических сил страны, причем проигравшие гражданскую войну католики с самого начала были участниками этой системы.

Надпартийное правительственное единство («конкорданс»), а также наличие кабинета министров, нацеленного не на участие в политической конкуренции, но на рациональное решение чисто технических задач повседневного управления страной, стали необходимым условием выживания единого швейцарского государства в условиях существования сильных кантонов, различных лингво-культурных ареалов, временами враждебно настроенных друг к другу, а также противоречий, имевших место в отношениях между партиями, конфессиями, между городом и деревней.

Создания своего рода «вечной большой коалиции» требовала также объективная логика особенностей швейцарского национального государства, для которого любое более или менее серьезное политическое потрясение, а особенно после того, как в 1874 году народ завоевал себе широкие права прямой демократии, могло завершиться распадом.

Поэтому в последние 160 лет истории страны каждый раз, как только в политике обозначалась сила, которая потенциально могла стать оппозиционной, система, делясь властью, привлекала эту силу к управлению и возлагала на нее правительственную ответственность. В итоге «конкорданс» превратился в неписаное, но почти священное, обязательное к исполнению правило. Эти же соображения и по сей день определяют и стиль политической работы Федерального совета, в котором доминируют стремление к сдержанности, скромности, коллегиальности и компромиссу.

В разные времена этот принцип имел разные конкретно-исторические формы, но всегда швейцарский кабинет министров был и оставался самым ярким воплощением принципа «политической нации», на котором строится вся Швейцария. В основе этого принципа, напомним, находятся не «кровь и почва», но общий для всех набор либеральных политических идеалов, действующих вне зависимости от расовой, религиозной, культурной или языковой принадлежности.

Не допускать оппозиции

Главными оппозиционерами на рубеже 19-20 вв. в Швейцарии были проигравшие швейцарскую гражданскую войну католическо-консервативные силы (сегодня это партия Центр — Die Mitte). Следуя логике «конкорданса», свое первое кресло в правительстве они получили в 1891 г., второе место в правительстве католики получили в 1919 г.

Основные политические партии Швейцарии

Ниже приводим переводы названий основных швейцарских партий на русский язык:

Швейцарская народная партия, или «народники», правые

(Schweizerische Volkspartei, SVP | Union démocratique du centre, UDC);

Социал-демократическая партия, социалисты, левые

(Sozialdemokratische Partei der Schweiz, SP | Parti socialiste suisse, PS);

Партия либералов, правый центр

(FDP.Die Liberalen, FDP | Les Libéraux-Radicaux, PLR), не путать с немецкой СвДП;

Партия Центра

(Die Mitte | Le Centre);

Партия «Зелёных», левые

(GRÜNE Schweiz, GPS | VERT-E-S suisses);

Партия «Зелёных либералов», левый центр

(Grünliberale Partei, GLP | Parti vert’libéral Suisse, PVS);

Евангелическая народная партия, правые

(Evangelische Volkspartei, EVP | Parti Evangelique Suisse, PES).

Точно такой же процесс мы видим и в случае двух других партий, бравших на себя поочередно роль фактической оппозиции — социал-демократов (SP) и «народников» (SVP). Социалисты впервые вошли в Федеральный совет в 1943 г., в 1959 г. они уже имели два места в правительстве. В тот же год одно кресло в правительстве закрепили за собой будущие «народники» (тогда эта партия называлась «Буржуазной партией крестьян и ремесленников» (Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei — BGB).

Сложившийся по результатам выборов 17 декабря 1959 г. порядок формирования федерального правительства, который принято наглядно иллюстрировать формулой «2+2+2+1» (по 2 кресла у либералов, социалистов и демохристиан, 1 кресло у «народников»), просуществовал с 1959 по 2003 годы и получил из-за такого долголетия прозвище «магическая формула», будучи наиболее оптимальной конкретно-исторической формой реализации принципов межпартийного согласия («конкорданс»).

Устойчивость этой формулы была обеспечена тем фактом, что на тот момент все потенциальные оппозиционеры находились на борту правительственного «парохода», причем все были согласны, что три первых по силе партии имеют право получить по два кресла в правительстве, четвертая — одно. Таким образом, историческое значение («магия») схемы формирования правительства, возникшей в 1959 г., заключалось в ее способности на долгое время объединить в себе, казалось бы, непримиримые политические силы — в условиях, правда, стабильного биполярного мира времен холодной войны.

Однако после 1989 г. Европа начала меняться. Тема миграции, а также вопрос отношений с ЕС оказались в Швейцарии особенно актуальными. И именно на этой основе в 1990-е годы и произошел резкий взлет SVP. В 2003 году, победив на парламентских выборах и став сильнейшей партией в стране, партия начала настойчиво требовать себе второе кресло в правительстве. 

При поддержке либералов и правого крыла партии демохристиан в правительство был избран идеолог, спонсор и неформальный лидер партии «народников», миллионер и предприниматель Кристоф Блохер (Christoph Blocher). Кризис теории «конкорданса» и практики «магической формулы» стал очевиден, пусть даже сама она пока оставалась неизменной «2+2+2+1» (просто «народники» забрали одно место у «демохристиан» и поменялись с ними местами).

Возвращение «магической формулы»?

Впрочем, парламент в Швейцарии склонен избирать в правительство умеренных представителей. Поэтому в 2007 г. он изгнал К. Блохера. Не обращая внимания на принцип, по которому три первых по силе партии имеют право получить по два кресла в правительстве, четвертая — одно, депутаты наказали «звезду» из партии «народников» по «идейным» соображениям, то есть за нежелание блюсти идеалы компромисса и коллегиальности. Вместо него в правительство была избрана не столь радикальная Эвелин Видмер-Шлумпф.

Правительство Швейцарии

Федеральный совет является исполнительной властью. Он состоит из семи федеральных советников или министров, которые по очереди, в порядке ротации, избираются парламентом на пост президента сроком на один год.

Президент Швейцарии является всего лишь председателем Федерального совета как коллегиального органа управления страной, первым среди равных. Одновременно он продолжает руководить находящимся в его ведении министерством (в Швейцарии они по старинке называются «департаментами»).

Административный аппарат правительства, – Федеральная канцелярияВнешняя ссылка, – дает возможность Федеральному совету контактировать с парламентом. Она также решает задачи оперативного управления страной. Канцелярия, например, регистрирует народные законодательные инициативы и регулирует порядок проведения референдумов.

Федерального канцлера, главу аппарата правительства, зачастую называют «восьмым министром», т. к. он (или она) принимает непосредственное участие в еженедельных, проходящих традиционно по средам, заседаниях Федерального совета в качестве секретаря без права голоса. 

Федеральные советники (министры), включая президента, не изолированы от народа. Их можно увидеть без телохранителей на улице или в транспортеВнешняя ссылка. Любой желающий может к ним подойти и задать свои вопросы.

SVP не желала примириться с таким результатом, в итоге это кончилось расколом партии «народников», уходом Э. Видмер-Шлумпф из фракции и партии и образованием новой Бюргерско-демократической партии (BDP, потом войдет в состав партии Центра). Формула кабинета усложнилась в еще большей степени и стала выглядеть следующим образом: «2+2+1+1+1» (2 кресла – у социалистов из SP, 2 – у либералов из FDP, 1 – у демохристиан из CVP, 1 – у «Бюргерско-демократической партии» BDP, 1 – у «народников» из SVP).

После парламентских выборов 18 октября 2015 года, по итогам которых «народники» чуть-чуть не дотянулись до планки в 30% голосов избирателей, SVP громко потребовала вернуться наконец, после долгих лет «экспериментов», к старому правилу, согласно которому три первых по силе партии имеют по 2 кресла в правительстве, четвертая — одно. Объявив в октябре 2015 года о своем нежелании идти на очередные декабрьские выборы министров Федерального совета, Эвелин Видмер-Шлумпф согласилась с обоснованностью претензий SVP на два места в кабинете. Тем самым старое соотношение мест и партий в кабинете было восстановлено.

Веяние времени

Теоретически на освободившиеся места в кабинете имеют право претендовать все партии и все фракции. Но по неписаным правилам кандидатов на свободные министерские посты выдвигают только партии, министры от которых и заявили о своем уходе из Федерального совета. Остальные партии, как уже указывалось, имеют теоретически право тоже выставить своих кандидатов, но шансов они не имели бы, с учетом того, что парламент строго следит за соблюдением вышеупомянутой пропорции: партии, занявшие по итогам парламентских выборов три первых места, получают право занять по два кресла в Федеральном совете, партия, оказавшаяся на четвёртом месте, имеет право на одного министра. В современных условиях парламент, однако, выбирает новых министров уже не только с соблюдением региональных и языковых факторов, но еще и с учетом фактора гендерного.