В Швейцарии изберут нового федерального министра

Кто из них станет завтра новым министром? Кандидаты от швейцарской Партии Либералов (FDP) слева направо: Пьер Моде, Изабель Море, Игнацио Кассис. Keystone

В конце июня министр иностранных дел Швейцарии Дидье Буркхальтер (Didier Burkhalter) сообщил, что уходит в отставку. Его последним рабочим днем станет 31-е октября 2017 года. Значит, еще до этого времени должен быть определен его преемник. Кто же станет новым членом правительства Швейцарии? Завтра мы узнаем имя нового министра Конфедерации. Это будет или Игнацио Кассис (Ignazio Cassis) из Тичино, или Изабель Море (Isabelle Moret) из кантона Во, а может быть, выбор парламентариев остановится на популярном в Женеве, но мало известном за пределами этого кантона политике Пьере Моде (Pierre Maudet). 

Всех их объединяет членство в Либеральной партии (FDP). Кроме того, все они являются политиками не из немецкоязычных кантонов. Портал Swissinfo.ch предлагает вспомнить целый ряд неписаных правил, которыми руководствуются депутаты, выбирая членов правительства. Отметим, что об этих правилах мало кто слышал как в самой Конфедерации, так и за ее пределами. Швейцарские федеральные органы власти представляют собой хорошо отлаженный и сравнительно по масштабам скромный механизм, который функционирует, как правило, не привлекая к себе особого внимания СМИ и общества. Это связано с двумя причинами: большая часть решений в стране принимается не в политическом центре, а на местах.

В этом кабинете каждую среду проходят заседания Федерального совета, правительства Швейцарии (фото сделано 3 ноября 2010 года, Берн). Keystone

Кроме того, работа правительства хорошо организована (читайте интервью федерального канцлера В. Турнхерра, там много интересных подробностей). Однако стоит одному из министров подать в отставку, и в бернском Федеральном дворце наступает фаза политического оживления. Избрание нового министра на место ушедшего — это одно. А вот вопрос, какое министерство получит он под свое начало — это другое. Отставка министра — это возможность «перетасовать» карты внутри правительства и «сверить часы» на ближайшее будущее.

Итак, кто будет избран вместо Д. Буркхальтера? Женщина? Мужчина? Представитель «немецкой», «французской», а может быть и «итальянской» Швейцарии? Будет ли это представитель города или деревни? Протестант или католик? Какой он пост займет? Интересно, что традиционно в Швейцарии самым «нелюбимым» министерством был МИД — и это понятно, ведь швейцарцы всегда были свято убеждены, что самое главное все равно происходит внутри страны, а не за ее пределами. 

В последние четверть века, однако, с развитием процессов глобализации, это правило было поставлено под сомнение, и самым «расстрельным» департаментом стало МВД, которые в Швейцарии, правда, занимается действительно «внутренними» делами, то есть вопросами социального обеспечения (пенсиями) и здравоохранения, образованием и культурой. Но как распределяются посты/министерства среди членов кабинета? И здесь существует целый ряд писаных и неписаных правил и традиций, совершенно неизвестных за пределами Швейцарии, да и в самой Конфедерации о них мало кто в курсе. 

1. Принцип коллегиальности

Этот принцип, является, наверное, самым главным. Распределение министерских постов происходит только при условии согласия всех членов кабинета. Решение проблемы должно быть найдено в рамках бесед, консультаций и переговоров с учетом, если возможно, личных склонностей, талантов, симпатий и антипатий министров / федеральных советников. Кто-то может быть с чем-то не согласен, потому что на повестке дня у правительства, как правило, стоят вопросы куда более важные, нежели проблема раздачи министерских портфелей. Однако, как только решение принято, правительство обязано представить его общественности в качестве единой команды. 

Журналистам, как правило, не сообщается, кто был за данное решение, кто был против, главное, что оно принято. Этика правительственной работы запрещает отдельным членам кабинета, не согласным с данным решением, выходить на публику и давать интервью с его критикой. Тем более запрещено апеллировать к своей партии и привносить в работу кабинета атмосферу межпартийного политического соперничества. Тот, кто не придерживается этих неписаных традиций, не имеет шансов долго продержаться в кабинете (примером тому является судьба Кристофа Блохера). Итак, быть над партиями и движениями, выступать единой командой: это и есть принцип коллегиальности руководства. И это уникальная система, существующая только в Швейцарии. Даже президент избирается здесь из числа министров только на один год, исполняя чисто репрезентативные функции и будучи только «первым среди равных»

2. Принцип старшинства (Anciennitätsprinzip)

Распределение министерских постов проходит на основе принципа «старшинства». Это означает, что в рамках нового состава кабинета первым свое пожелание относительно руководства тем или иным департаментом имеет право высказать министр, работающий в кабинете дольше всех. Вторым свои пожелания высказывает министр, проработавший в кабинете второе по продолжительности время и так далее. Последним спрашивают вновь избранных/избранного министра. Тем самым от новичков кабинете ожидают скромного и сдержанного поведения. С сознательным унижением коллеги по правительству, со своего рода «министерской дедовщиной» эта традиция не имеет ничего общего.

3. Принцип большинства

А если кто-то из министров не готов следовать «принципу старшинства»? Тогда вопрос распределения портфелей ставится на голосование и решается он уже на основе принципа демократического «большинства». Разумеется, такое случалось в истории швейцарского Федерального совета не один раз, и даже не два. Личные амбиции, несовместимость характеров и темпераментов, противоречия политического свойства — все эти аспекты часто приводят к очень «взрывоопасным» ситуациям в кабинете. 

Именно так, например, получилось в 1993 году, когда только что избранный в состав правительства Флавио Котти (Flavio Cotti) сразу же потребовал себе МИД. К сожалению, другой федеральный советник, Арнольд Коллер (Arnold Koller), также очень хотел заняться внешней политикой. Будучи членами одной и той же партии христианских демократов (CVP), они так и не смогли найти взаимоприемлемого решения. Что делать в таком случае? И тогда начинает действовать еще один принцип, в соответствии с которым…

4. «Последнее слово — всегда у шефа»

После долгих уговоров и переговоров терпение тогдашнего федерального президента Адольфа Оги (Adolf Ogi) лопнуло, и он своей властью назначил Флавио Котти, представителя италоязычной Швейцарии, главой МИД, наверное, исходя из того, что представители Тичино не очень часто вообще избираются в кабинет, а также памятуя, что выходцы из «солнечной гостиной Швейцарии» всегда довольно успешно работают на посту главы внешнеполитического ведомства, вспомним только Джузеппе Мотта, который занимал этот пост целых 20 лет, с 1920 по 1940 годы. 

Интересно, кстати, что тогда МИД Швейцарии назывался не МИД, а… Госдеп (государственный департамент), что тоже неудивительно, если учесть, что модель управления внешней политикой швейцарцы скопировали в середине 19-го века у американцев (здесь об этом подробнее). Арнольд Коллер был в 1993 году министром, проработавшим дольше в правительстве, чем Ф. Котти, однако решению федерального президента ему пришлось подчиниться — уникальный случай!

5. Демонстрация власти

Несколько иначе получилось в 2010 году, когда в состав правительства была избрана Симонетта Соммаруга, представительница партии социал-демократов. Большинство тогдашних членов кабинета исходили из того, что ей следует возглавить министерство/департамент юстиции и полиции, в рамках которой ей пришлось бы курировать и столь сложное и «неблагодарное» досье, как миграция и политика в сфере предоставления убежища, с учетом того, что именно в этой области наиболее сильными позициями обладает консервативная Швейцарская народная партия («Schweizerische Volkspartei»).

Можно было бы предположить, что именно представителю SVP и следовало бы возглавить это ведомство, однако на практике все вышло иначе. Консерваторы предпочли, будучи в выигрышной и более сильной позиции, сознательно «уступить» это министерство левым, оставив за собой куда более удобную и безопасную функцию «мудрых критиков». С тех пор, правда, прошло достаточно много времени, и дипломированная пианист-концертмейстер С. Соммаруга довольно неплохо справляется со своими задачами, в том числе и в области регулирования миграционных потоков. Да, иногда швейцарским министрам приходится брать на себя задачи, которые им совершенно «не по душе», но тут уже им выбирать не приходится, потому что долг — превыше всего.

6. Исторически сложившиеся предпочтения партий

Огромную роль в процессе распределения министерских портфелей играют и партийно-политические резоны. Начиная примерно с 1960 года, то есть с момента складывания в стране так называемой «магической формулы» формирования кабинета (см. видео с подробностями), в Швейцарии во многом стихийно возникла схема распределения тех или иных министерств среди представителей тех или иных партий. 

Так, например, даже 75 лет спустя после избрания в состав кабинета первого социалиста, все еще действует правило, по которому социал-демократ не может руководить министерством обороны (VBS), пусть даже военное досье никогда и не было главной целью социалистов, всегда позиционировавших себя в качестве пацифисткой партии, в отличие, например, от того же МИД. На внешнеполитической арене социал-демократы ощущают себя как раз очень неплохо. Министерство экономики, как правило, принадлежит представителям партии либералов (FDP), тогда как «народники» (SVP) вполне даже не прочь порулить танком или пошелестеть деньгами, поэтому-то представитель этой партии Ули Маурер сначала был министром обороны, а теперь руководит национальными финансами.

Таковы шесть основных принципов формирования швейцарского кабинета. Остается вопрос, как же может один и тот же человек сегодня заниматься пенсиями, а завтра, скажем, пытаться разруливать конфликт на востоке Украины? 

Где же принцип профессионализма? 

И тут нужно учитывать три пункта.

1. Принцип коллегиальности подразумевает, что все вопросы, стоящие на повестке дня правительства, обсуждаются министрами вместе, будь то проблемы социальные или внешнеполитические. Поэтому по истечению определенного времени у каждого из федеральных советников накапливается определенный «багаж» знаний буквально по всем основным семи министерствам.

2. Министерство в Швейцарии — это, во многом, только министр и его небольшой аппарат, на них ложится, прежде всего, задача определения общего политического направления развития досье, вверенного данному министру, формирования, если угодно, философии данного ведомства. Поэтому на этом уровне переход из одного министерства в другое фундаментальной сложности не представляет.

3. Оперативное же управление осуществляется на уровне Федеральных ведомств (Bundesamt), которые, структурно входя в состав данного министерства, обладают широчайшими правами автономии в области конкретной реализации общих, сформулированных министром, задач. За рубежом это часто ведет к недопониманию, и классическим примером являются области культуры и здравоохранения.

В Швейцарии нет отдельного Минкульта или Минздрава, а есть соответствующие федеральные Ведомства, которые входят в состав Министерства внутренних дел, а им (пока) заведует сейчас федеральный советник (министр) Ален Берсе. Поэтому называть его министром культуры или министром здравоохранения, в общем-то можно, но это было бы все-таки, по большому счету, некорректно.

Многие федеральные ведомства в Швейцарии набирают порой такой аппаратный вес, что начинают играть едва ли не на равных со своим родным министерством. Такова, например, Дирекция по сотрудничеству и развитию (DEZA), которая, будучи формально частью МИД, фактически давно уже играет роль теневого министерства гуманитарной помощи и помощи развитию, отражая тем самым приоритеты внешнеполитического курса страны.

Эта публикация является материалом в рамках нашего спецпроекта, посвященного прямой демократии в Швейцарии.

Автор в сети Twitter: @RenatKuenziВнешняя ссылка

Перевод с немецкого и адаптация: Игорь Петров