Швейцария — ЕС: краткая история двусторонних соглашений

Свершилось: президент Швейцарии в 2024 году Виола Амхерд приветствует председателя Еврокомиссии Урсулу фон дер Ляйен в Берне в конце декабря. Keystone / Alessandro Della Valle

Швейцария подписала недавно новый (третий) пакет билатеральных / секторальных соглашений с Евросоюзом, начав новую главу в сложной истории отношений Берна и Брюсселя. Но какова эта история и каковы этапы этого большого пути? Наша краткая справка.

В 1990-е годы Швейцария отказалась вступать в Еврозону, проведя референдум, на котором противники евроинтеграции Швейцарии победили с минимальным преимуществом, почти граничащим со статистической погрешностью. С тех пор Берн регулирует свои отношения с ЕС на основе двух пакетов секторальных / билатеральных (то есть двусторонних) соглашений. Секторальные они потому, что каждый из примерно 100 с лишним соглашений регулирует какой-то сегмент / сектор отношений между партнерами.

История двусторонних соглашений Швейцарии и ЕС

Первый пакет двусторонних соглашений (Bilateralen I) был подписан в 1999 году и вступил в силу в 2002 году. Регулирует отношения в семи ключевых областях (секторах), включая режим свободного перемещения физических лиц, взаимное устранение технических барьеров во взаимной торговле, порядок проведения тендеров в сфере госзакупок, порядок финансирования сферы сельского хозяйства, организацию работы транспорта (наземного и воздушного), а также научно-техническое сотрудничество. Соглашения предусматривают автоматическое обновление и взаимную реализацию (имплементацию) всех изменений в законодательстве ЕС и Швейцарии.

Второй пакет двусторонних соглашений (Bilateraen II) был подписан в 2004 году и вступил в силу в 2005 году. Регулирует сотрудничество в миграционной области (Шенген / Дублин), порядок налогообложения сбережений, противодействие контрабанде, сотрудничество в области культуры, статистики, окружающей среды, СМИ и пенсионного обеспечения. Казалось бы, формат найден, все вопросы улажены, однако в реальной повседневной жизни всё течет и развивается, со временем возникли новые проблемы и новые потребности — например, возникла насущная потребность в секторальном соглашении о порядке кооперации на рынке электроснабжения.

С другой стороны, становилось все более очевидным, насколько статичными были эти договоры. Страны-члены ЕС постоянно развивали свои законы, Швейцарии приходилось регулярно «догонять» этот уходящий поезд и спешно актуализировать собственное законодательство. В правовой сфере возникла масса законодательных положений, которые требовалось как-то толковать и приспосабливать к правоприменительной практике. Адвокаты и юридические консультанты, может быть, и потирали руки, но на межгосударственном уровне происходило постепенное накапливание нестыковок и разногласий. Каждая из таких нестыковок может быть и не носила критического характера, но в своей совокупности они в какой-то момент начали превращаться в настоящий темный лес.

Поэтому в период после 2008 года возникло общее понимание: так дальше жить нельзя, нужно подписать какое-то уже не партикулярное, секторальное соглашение, но общий Рамочный договор, который раз и навсегда фиксировал бы, если угодно, философию отношений ЕС и Швейцарии. Он должен был не только стандартизировать подход к базовым институциональным вопросам, включая определение судебной инстанции, ответственной за разрешение правовых споров сторон, но и ввести режим автоматической имплементации (реализации) европейского законодательства на швейцарского почве. Переговоры по этому вопросу начались в 2014 году и… неожиданно затянулись очень надолго. Причин тому было много, одна из них состоит в том, что начиная с 2016 года ЕС также вел переговоры с Великобританией по вопросу порядка и условий выхода Соединенного Королевства из состава Евросоюза.

Уступки со стороны ЕС в пользу Швейцарии на этом фоне усложнили бы и без того непростой процесс переговоров Брюсселя с Лондоном, а также пробудили бы в остальных странах-членах ЕС желание получить похожие привилегии. В самой Швейцарии пережила недолгий ренессанс старая идея о «чужих судьях», которые, де, будут глядя из Брюсселя диктовать вольным гельветам, как им следует жить. Осознав, что такого рода Рамочное соглашение почти наверняка провалится на обязательном референдуме, Федеральный совет (кабмин) в одностороннем порядке прекратил в мае 2021 года все консультации с ЕС по его тексту. ЕС отреагировал на это решение с раздражением и ввел санкции, исключив Швейцарию из программы финансирования НИОКР Horizon.

Чего же хотела Швейцария от ЕС?

Но уже в 2022 году Швейцария вновь начала изучать возможность обновления и актуализации пяти важнейших секторальных соглашений, включая соглашение о порядке функционирования режима свободного перемещения физических лиц между ЕС и Швейцарией, соглашение о сотрудничестве в области воздушного и наземного транспорта, соглашение об устранении технических барьеров во взаимной торговле и соглашение об условиях финансирования сельского хозяйства. Кроме того, Берн захотел заключить еще два секторальных соглашения: об участии в работе европейского рынка электричества и договор о параметрах взаимного обеспечения безопасности пищевых продуктов. Наконец, Швейцария хотела бы снова участвовать в работе программы финансирования НИОКР Horizon.

«Очень нелегки первые шаги»: первый после прекращения Берном консультаций по Рамочному соглашению ЕС-Швейцария контакт между министром иностранных дел Швейцарии Иньяцио Кассисом и эмиссаром от ЕС Марошем Шефчовичем. Как видно на снимке, тогда между позициями сторон пролегала дистанция огромного размера, 15 ноября 2021 года. Keystone

Но главное, Федеральному совету было изначально ясно: что бы ни привезла швейцарская делегация из Брюсселя, этот документ должен быть в состоянии пройти горнило прямой демократии и получить добро народа на референдуме. А то, что референдум будет — в этом можно было быть уверенным. И не важно, кто формально инициирует процесс его организации, правые или левые силы. И те и другие имели бы достаточно причин для недовольства, и всех их, разумеется, занимал бы вопрос сохранения в Швейцарии прямой демократии и права народа не только избирать себе руководство, но и подвергать сомнению законы, даже одобренные парламентом.

Каковы были для Швейцарии «красные линии»?

Шансы получить добро народа на референдуме новый пакет договоров с ЕС имел только в том случае, если бы в нем были учтены следующие вопросы. (1) Защита швейцарского рынка труда от «дешевых немецких слесарей». (2) Гарантия того, что народ и дальше будет иметь по меньшей мере право вето в рамках процесса разработки и принятия новых швейцарских законов. (3) Никаких «чужих судей», то есть судебные инстанции ЕС не должны были получить полномочия принимать какие-то решения в отношении правовой системы Швейцарии. И наконец, наверное, самое главное! (4) Швейцария должна была и дальше иметь возможность самостоятельно контролировать или хотя бы ограничивать иммиграцию в случае, если миграционные потоки начнут «выходить из берегов». Не удивительно, что такая постановка вопроса привела к необходимости проведения по меньшей мере две сотни раундов консультаций и переговоров с европейской стороной.

Чего добилась Швейцария благодаря двусторонним соглашениям?

Долгое время казалось, что выхода нет и стороны находятся в бесконечном тупике. Поэтому наличие хотя бы какого-то результата — это уже большой успех. Швейцария добилась интеграции институциональных вопросов в отдельные соглашения. Глобальной силы, как это было бы в случае с Рамочным соглашением, они не имеют. Автоматическая интеграция европейского законодательства в швейцарское возможна, но частично, в той или иной сфере. Общим этот принцип также не является. Теперь законодательство ЕС должно лишь «динамично» адаптироваться Швейцарией, которая имеет право и отвергнуть те или иные законодательные нормы.

Таким образом, Швейцария все-таки в теории сохранила свой суверенитет, она не связывает себя политическими узами с ЕС, ограничиваясь связями достаточными с чисто экономической точки зрения. СМИ, эксперты и политики отмечают, что швейцарская делегация добилась максимума того, чего только можно было добиться от Брюсселя. В итоге Швейцария сумела настоять на «оправдавшем себя» двустороннем формате сотрудничества с ЕС, пусть и с некоторыми инновациями, и именно поэтому сейчас все говорят о «Третьем пакете» секторальных соглашений.

Какие вопросы были решены в рамках «Третьего пакета»?

В этот пакет войдут три секторальных (билатеральных) соглашения. (1) О взаимном доступе на рынок электроэнергии. (2) О здравоохранении. (3) Об обеспечении безопасности продуктов питания. Общий итоговый документ под названием «Соглашение по стабилизации билатерального формата кооперации с ЕС» (Abkommen zur Stabilisierung des bilateralen Wegs) будет иметь формат Указа федерального правительства (Bundesbeschluss). Три новых соглашения с ЕС должны быть представлены в формате отдельных Указов федерального правительства. Окончательная публикация текстов соглашений, а также решение о типе референдума Федеральный совет примет в мае, то есть в момент начала процесса общественного обсуждения и межведомственного согласования (Vernehmlassung) этих договоров и упомянутого соглашения.

Но в итоге Швейцария все-таки смогла выбить из европейцев несколько важных уступок и позиции сторон стали так близки, что уже и слов под конец было не нужно. Виола Амхерд и У. фон дер Ляйен завершают переговоры по третьему пакету секторальных соглашений ЕС-Швейцария, 20 декабря 2024 года. Keystone / Alessandro Della Valle

И это немаловажный вопрос. Если это будет простой, обычный референдум, в рамках которого для победы хватает численного большинства голосов избирателей, то это одно. Совсем иное дело, если будет сделан вывод, что речь должна идти об обязательном референдуме, когда для победы нужно ещё и большинство кантонов (т.н. двойное большинство). На такой референдум обычно выносятся межгосударственные договоры, качественно меняющие положение страны на мировой арене, например, если речь идет о вступлении в какую-то наднациональную организацию. Так было, в частности, с вопросом о вступлении Швейцарии в ООН. Во втором случае шансы «Третьего пакета» получить добро на референдуме были бы заметно ниже. По сообщениям ряда СМИ Федеральный совет может разделить «Третий пакет» на несколько частей, что приведет к нескольким отдельным референдумам.

Кроме того, правительству предстоит еще убедить парламент в том, что все эти документы наилучшим образом отвечают интересам страны в целом и всех релевантных игроков в частности. Сделать это будет нелегко. Швейцарская народная партия (SVP / консервативные правые) выступает против любого сближения с ЕС. Профсоюзы (левые) тоже скорее всего будут выступать против, хотя Швейцария и добилась некоторых уступок. Ей снова разрешат участвовать в программе Horizon, пусть и в формате «испытательного срока». Она также получила возможность ограничивать иммиграцию в случае «серьезных экономических или социальных проблем».

Насколько эффективным будет этот инструмент регулирования миграции? Будущее покажет. Швейцарии придется для начала доказывать, что экономические проблемы, создаваемые данным масштабом миграции, действительно носят «серьезный характер». Наконец, к 2030 году Швейцария будет платить уже 350 млн франков в год в доход европейского «Фонда сплочения». Ранее Швейцария перечисляла в этот инфраструктурный фонд, за счет которого восточноевропейские члены ЕС преодолевают свое технологическое отставание от Западной Европы, только 130 миллионов швейцарских франков в год. Такова для Швейцарии «цена» доступа на рынок ЕС.

Какие вопросы остаются нерешенными?

Самым большим камнем преткновения до сих пор остается защита швейцарского рынка труда и заработной платы от европейского демпинга. Выторгованные механизмы защиты высоких швейцарских зарплат должны реально заработать, иначе профсоюзы Швейцарии будут вести агитацию против «Третьего пакета». С одной стороны, Швейцария смогла защитить свой нынешний уровень и масштаб защиты рынка заработной платы от любого будущего ухудшения ситуации. Однако ей пришлось подчиниться нормам ЕС, регулирующие выплату командировочных. Таким образом, актуальные расходы работников, отправленных работать в Швейцарию из ЕС, должны будут рассчитываться на основании норм, действующих не в Швейцарии, а в данной стране ЕС.

Левые профсоюзы считают, что эта норма является первым шагом на пути к демпингу, ведь швейцарский работодатель выплачивает командировочные на основе швейцарских куда более высоких норм. Тут ЕС остался непреклонным и Швейцарии придется каким-то образом самой искать вопрос на этот непростой вопрос, скорее всего, предложить что-то должны будут «социальные партнеры» (профсоюзы, работодатели, местные органы власти). Профсоюзы понимают, что сейчас их мнение и их голос приобретают решающее значение, свои сильные позиции они могут начать использовать в борьбе за более выгодные коллективные трудовые соглашения. На данный момент остается лишь гадать, что ещё будет напечатано «мелким шрифтом» в конце нового пакета соглашений Швейцарии с ЕС.

Например, не ясно пока (по состоянию на начало января 2025 года) каким образом будет регулироваться долгосрочное участие Швейцарии в финансовых программах ЕС. Интерес представляют и возможные санкции в случае, если Швейцария не последует за ЕС в области адаптации своего законодательства в соответствии с европейскими нормами. Остается также вопрос и о так называемых «чужих судьях». Скорее всего, оперативные споры между ЕС и Швейцарией будет решать некий объединенный арбитражный суд (Ein gemeinsames Schiedsgericht). Однако роль высшей и последней инстанции, особенно если речь будет идти о праве ЕС, будет играть скорее всего Европейский суд (European Court of Justice) в Люксембурге.

Как швейцарские политики реагируют на Bilateralen III?

Но именно это и есть тот самый пункт, против которого активно выступает правоконсервативная Швейцарская народная партия (SVP). И если против новых соглашений «Третьего пакета» единым фронтом выступят ещё и левые силы, ведомые профсоюзами, то шансов у «Третьего пакета» пройти даже простой референдум будет очень немного. По состоянию на начало 2025 года социал-демократы (SP) занимали выжидательную позицию. Другие партии Швейцарии также были настроены скорее «сдержанно оптимистично». Все согласны с тем, что билатеральный формат отношений с ЕС должен быть сохранен и продолжен, но что и швейцарские зарплаты тоже должны быть защищены от европейского демпинга.

Что будет дальше?

Следующие парламентские выборы назначены в Швейцарии на 24 октября 2027 года. Наблюдатели не ожидают, что референдумы по «Третьему пакету» пройдут до выборов нового состава федерального парламента. Соглашения с ЕС будут парафированы весной 2025 года. Ожидается, что парламент рассмотрит их в 2026 году. Федеральный совет (кабмин) скорее всего три новых соглашения будет все-таки выносить на (простой или сложный) референдум по отдельности, то есть страну ожидает сразу несколько голосований по вопросу будущих отношений с Европой.

Русскоязычная оригинальная версия материала создана, адаптирована и отредактирована русскоязычной редакцией SWI / ип / нк / ап.

Читайте также: