«В Швейцарии осуществляется не руководство, а координация»

Вальтер Турнхерр: В Швейцарии все едины в том, что единоличное лидерское руководство — это как раз то, избегать чего следует любой ценой. Keystone

Федеральный канцлер Швейцарии (руководитель аппарата правительства и связующее звено между исполнительной и законодательной ветвями власти — прим. ред.) Вальтер Турнхерр рассказывает о том, что такое стратегическая дальновидность, о базовых принципах руководства, лежащих в основе работы правительства Швейцарии, о перспективах сотрудничества Швейцарии с Европой, а также о цифровом вызове, с которым сталкивается традиционная политика.

NZZ: Господин Турнхерр, будучи федеральным канцлером Вы имеете возможность смотреть на работу правительства Швейцарии (Федерального совета) совершенно по-особому, с необычного угла зрения. Многие говорят, что Федеральный совет в основном решает вопросы на уровне отдельных министерств, а стратегическими вопросами практически не занимается. Насколько верно такое утверждение?

Вальтер Турнхерр (Walter ThurnherrВнешняя ссылка): Федеральный совет проводит в год 40 заседаний и обсуждает на них в общей сложности почти 2 600 вопросов. Вы сами можете подсчитать, сколько времени в среднем министры могут уделить одному конкретному делу. И если нам удается выдерживать такой график без потери качества управленческих решений, то только потому, что практически все вопросы заранее нами готовятся, вплоть даже до проектов решений по ним, в тесном контакте с руководством курирующих министерств.

И конечно, среди обсуждаемых вопросов попадаются стратегически важные темы, и Федеральному Совету нужно как-то изыскивать время на них. Поэтому-то в этом году нам уже пришлось провести целый ряд внеочередных заседаний правительства, например, по сельскому хозяйству, по ситуации в здравоохранении или же по европейскому досье. Такого рода «временные окна» очень важны, потому что многие темы просто на глазах становятся все более сложными, взаимосвязанными и глобальными.

NZZ: Находить время — это одно. Но для решения всех этих вопросов необходимо также наличие у министров (федеральных советников) ясно выраженного желания сообща двигаться вперед. И вот как раз в европейской политике такой общей воли почти что не имеется.

Вальтер Турнхерр: Особенность европейского досье состоит в том, что как раз сейчас мы находимся в процессе активных консультаций с Евросоюзом. Это значит, что правительству нужна четкая стратегия ведения таких переговоров. И эту с стратегию не стоит, конечно, разрабатывать на глазах общественности, не стоит также делиться рабочими вариантами этой стратегии с журналистами.

NZZ: А еще существует внутриполитическое измерение. И какого-то ясно выраженного «духа лидерства» здесь со стороны правительства практически не просматривается.

Вальтер Турнхерр: В швейцарской политический практике такое понятие, как «дух лидерства» используется весьма неоднозначно и противоречиво. Дело в том, что, при всей часто и охотно раздающейся критике в связи с отсутствием, якобы, этого духа, в Швейцарии все едины в том, что единоличное лидерское руководство — это как раз то, избегать чего следует любой ценой. В Швейцарии, поэтому, по сути осуществляется не руководство, а координация. Максимально концентрировать  единоличные руководящие компетенции у нас в стране позволяется не выше уровня реализации отдельных проектов. И я бы сказал, что такая система последнее время работала довольно неплохо.

NZZ: Но если уж правительство не имеет тут общей позиции, то как же можно пытаться убеждать парламент и народ в необходимости продолжения «билатерального» формата кооперации Берна и Брюсселя?

Вальтер Турнхерр: Швейцария должна и дальше придерживаться «билатерального» формата отношений с Евросоюзом, наведя при этом в нём некоторый правовой порядок — как раз насчет этого и в народе, и в правительстве царит полный консенсус. Вопрос же заключается в том, каким путем мы все-таки придем к этой цели и какую цену мы готовы за это заплатить? В условиях прямой демократии невозможно решить эту проблему один единственным «кавалерийским наскоком».

Конечно, неплохо быть немножко выше среднего уровня. Дело только в том, что каждый, кто в Швейцарии считает, что лично он в качестве политика умнее других, тот сразу же вступает на очень тонкий лёд, потому что каждые три месяца в стране проходят референдумы и на них политические проекты и решения как раз-таки сравниваются со среднестатистическими настроениями. К этому можно относиться негативно. Но лично я считаю, что такая система работает удивительно неплохо, делая ставку на коллективный разум, который почти никогда не подводит.

NZZ: Вы упомянули цену, которую мы готовы были бы заплатить за то, чтобы европейская проблема была решена оптимальным для всех образом. И вот как раз здесь, как нигде, в качестве предпосылки нам и нужна была бы консолидированная позиция правительства?

Вальтер Турнхерр: Переговоры по заключению «институционального соглашения» с ЕС еще идут. А пока идут переговоры, как я уже говорил, основываясь на собственном опыте, было бы умнее держать язык за зубами. Конечно, существует ощущение некоего неудовольствия или неудобства, но оно существует сейчас не только в рамках европейского досье. Происходит это потому, что парламент и население все больше ощущают, насколько сильно переплетены сейчас внешняя и внутренняя политика, и насколько это переплетение ограничивает нашу собственную свободу действий.

Возьмем, к примеру, вопрос банковской тайны и автоматического обмена банковской информацией между Швейцарией и иностранными государствами на основе новых стандартов ОЭСР. Для наших, да и не только, законодателей это был очень тяжелый и полный разочарованиями опыт.

NZZ: Наряду с растущей степенью влияния со стороны процессов глобализации мы все чаще и все очевидней сталкиваемся с проявлениями технической и инновационной революции. Для политики эти новые тенденции становятся серьезным вызовом. Находится ли уже наша политическая система на пределе своих возможностей?

Вальтер Турнхерр: Конечно же, сложность этих процессов и проистекающая из нее политическая напряженность будут нарастать. Действующие в Швейцарии политические традиции, процессы и процедуры, включающие необходимость по каждому законопроекту проводить долгие межведомственное согласования и общественные слушания, требуют много времени. Интервалы между технологическими новшествами становятся все короче, инновации ни у кого разрешения не спрашивают, они просто приходят. Поэтому давление на политику и политиков будет также расти.

«Пока идут переговоры, умнее держать язык за зубами»

NZZ: А что можно было бы предпринять в связи с этим? Может быть, стоило бы ограничить непосредственное участие граждан в процессах принятия политических решений?

Вальтер Турнхерр: Нет. В наших интересах не торопиться и все-таки иметь возможность взять в любой момент паузу с тем, чтобы поразмышлять над теми или иными вопросами. Законы в итоге становятся от этого, как правило, только лучше, а не хуже. Скорее, главный вопрос здесь состоит в ином, а именно, какую управленческую философию мы должны исповедовать? Всегда ли нужно сразу писать новый закон или же иногда достаточно распоряжения правительства?

Следует ли осуществлять законодательную регламентацию на основе принципов рационального целеполагания и не следует ли уже сейчас закладывать первые краеугольные камни в основание такого понимания законодательно-регулирующей деятельности? Если да, то здесь нам, я имею в виду правительство и в целом органы исполнительной власти, необходимо обладать неким кредитом доверия. Другая тема — необходимость своевременно понимать, нужно ли вообще вмешиваться в данную сферу и что-то там регулировать или регламентировать? А для этого как административные структуры, так и политические институты должны активно сотрудничать с наукой и бизнесом.

NZZ: То есть можно было бы с целью раннего распознавания потребности в законодательном регулировании создать некий аналитический центр?

Вальтер Турнхерр: В прошлом цюрихская Высшая Техническая Школа (ETH) как раз и была своего рода центром передового опыта для федеральных органов власти. Но сейчас все компетенции у нас тщательно разграничены, многое отдано на аутсорсинг. Независимость структур и институтов в наше время превыше всего, ставить ее под вопрос нельзя. Тем не менее, в каких-то областях и форматах такое сотрудничество политических и научных структур вполне можно было бы углубить и укрепить, с учетом того, что наши НИИ, — а также университеты и другие вузы, — порой на новейшие тенденции обращают внимание куда раньше, нежели органы власти. То же самое относится и к экономике. Раньше считали, что необходимый обмен опытом обеспечивает наш «любительский парламент» (когда депутаты продолжают работать по своей специальности — прим. ред.). Сейчас все это вовсе не обязательно. Может быть, нам необходимы тут новые форматы сотрудничества.

NZZ: Если спросить для начала в общем и целом: не проспит ли Швейцария переход мировой политики и экономики на цифровые рельсы?

Вальтер Турнхерр: Цифровая революция является колоссальным вызовом для любой страны. Для того, чтобы не оказаться в стане проигравших, необходимо создать необходимую инфраструктуру, следует адекватно реагировать на возникновение новых бизнес-моделей и на проблему ужесточения конкуренции. Важной темой является (цифровая) безопасность, которая вообще предъявляет к государству принципиально новые требования.

NZZ: Можно попросить Вас уточнить, что Вы имеете в виду?

Вальтер Турнхерр: Возьмите глобальную хакерскую атаку 12-го мая 2017 года. Какими методами государство могло бы в такой ситуации гарантировать неприкосновенность частной собственности и безопасность своих граждан? Или взять так называемый «интернет вещей», многие сейчас говорят о том, какой сложной проблемой становится защита персональных данных. Но при этом я вижу еще и другие вызовы и угрозы.

NZZ: Какие?

Вальтер Турнхерр: Вот смотрите: если Вы хотите зарегистрировать машину, то Вы должны один раз пройти ряд тестов, которые призваны доказать, что ваш автомобиль удовлетворяет всем основным требованиям безопасности. Но уже сейчас, — а в будущем такого рода практика будет еще более распространенной, — программное обеспечение транспортных средств постоянно обновляется посредством сети интернет, что влечет за собой принципиально иные требования, которые предъявляются к автомобилям. Способно ли государство обеспечить при этом соблюдение минимальных стандартов безопасности? Когда вы проходите однократный тест при оформлении машины — сделать это можно. А когда процесс актуализации программного обеспечения становится непрерывным процессом? И это, кстати, относится ко всем устройствам, подключенным к интернету.

NZZ: Создается впечатление, что традиционные политики стараются перенести регламентирующую логику аналогового мира на мир новый, цифровой. Может быть, в такой ситуации, политикам надо просто поменьше вмешиваться туда, куда им вмешиваться не надо?

Вальтер Турнхерр: Что касается регламентирования, то нынешние политики зачастую превращаются в настоящих лицемеров. Ежегодно в адрес Федеральной канцелярии поступает до 1 500 парламентских запросов, и, скажу я вам, подавляющее их большинство вовсе не является поздравлениями или письмами с одобрением работы правительства. Большинство этих запросов направлено на усиление степени регламентирования тех или иных сфер нашей жизни. Депутатам очень хочется начать регулировать то, что еще, по их мнению, не отрегулировано.

А между тем в рамках процесса перехода планеты на цифровые рельсы законодательное регулирование на национальном уровне зачастую просто невозможно. Такие проблемы, как нейтральность интернета (все пользователи должны иметь равные права и обязанности в использовании потенциала сети, — прим. ред.), обеспечение защиты персональных данных или борьба с киберпреступностью не могут быть решены на уровне отдельных стран. И мы поэтому вынуждены искать пути и методы международной кооперации в области законодательного регулирования параметров функционирования сети интернет.

NZZ: На днях Национальный совет, большая палата швейцарского федерального парламента высказался за то, чтобы притормозить всю эту регулирующую «оргию» и чтобы ввести правило, в соответствии с которым каждый вновь принимаемый закон должен сопровождаться отменой одного уже существующего закона. С Вашей точки зрения, реально ли добиться этого?

Вальтер Турнхерр: В этой жизни возможно всё. Просто я хочу еще раз напомнить, что парламент регулярно поручает правительству пересмотреть каталог задач и компетенций, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти. И каждый раз, когда правительство предлагает отменить одну из задач или компетенций Федерального совета, в парламенте возникает возмущенная реакция и формируется фронт сопротивления. Очень мне хочется посмотреть, поэтому, на то, как будут протекать дебаты в парламенте по представленному правительством аж целому списку законов, которые следовало бы отменить!

NZZ: Вы упомянули ценность коллективного разума. Как Вы оцениваете с этой точки зрения наше правительство?

Вальтер Турнхерр: Я сторонник правительства в составе семи федеральных советников (министров). Если рассматривать проблему с семи разных точек зрения, то можно получить очень заметный дополнительный позитивный эффект. В других странах решения принимаются зачастую слишком быстро и ошибок делается при этом тоже на порядок больше.

«Стопроцентной защиты от кибератак не существует»

NZZ: Насколько нынешнее правительство использует потенциал коллективного разума?

Вальтер Турнхерр: В Вашем вопросе звучит сейчас откровенная издевка. То есть, разумеется, этот потенциал используется, а вы как думали? И, кстати, степень эффективности этого разума — а на данную тему уже было проведено несколько специальных научных исследований — дополнительно повышается за счет того, что составе правительства у нас соразмерно представлены оба пола, мужской и женский.

NZZ: Недавно швейцарский военно-промышленный концерн Ruag подвергся кибер-атаке? Какие выводы сделало из этого события политическое руководство страны?

Вальтер Турнхерр: Мы сейчас заканчиваем прояснение всех обстоятельств этого инцидента. Я надеюсь, что мы сделаем правильные выводы. Но гарантировать стопроцентную защиту нашей инфраструктуры от кибер-атак просто невозможно.

NZZ: Обладают ли федеральные органы власти профессиональной компетенцией в области IT, достаточной для противодействия такого рода угрозам?

Вальтер Турнхерр: Трудно сказать. Как и в любой организации, лишние знания нам бы не повредили. Но в этой сфере недостаточно просто нанять пару дополнительных людей и успокоиться, будучи в полной уверенности, что проблема решена и находится под контролем. Однако, конечно, политическое руководство страны поняло, что тут пора что-то предпринять.

NZZ: Такого рода компетенции можно было бы получать и со стороны, например, за счет сотрудничества федеральных органов власти со Швейцарской Высшей Технической Школой (ЕТН) в Цюрихе и с другими организациями?

Вальтер Турнхерр: Вы правы. В настоящее время мы реализуем несколько совместных проектов Федерального Ведомства информатики и телекоммуникаций (Bundesamt für InformatikВнешняя ссылка) и ЕТН. Речь идет, например, о сотрудничестве в области разработок технологий, обеспечивающих надежную связям в сети интернет. Но работа по обеспечению информационной безопасности не закончится никогда, это гонка за ускользающим горизонтом.

NZZ: Крупные федеральные проекты в области информатики, такие, как, например, запущенный в свое время федеральным налоговым Ведомством проект «InsiemeВнешняя ссылка», регулярно становятся причиной скандальных заголовков в прессе.

Вальтер Турнхерр: По сравнению с крупным бизнесом положение в области информатики на уровне федеральных органов власти выглядит не так уж и плохо, как это нам часто пытаются представить. Но существуют два аспекта, которые осложняют федеральные проекты в этой сфере. Первая — это колоссальное количество самых разных решаемых задач — от осуществления платежей в сельском хозяйстве и альтернативной гражданской службы до таможни — и существующих для их решения прикладных программ. 

Эти системы изначально возникали и развивались децентрализованно, где-то срастаясь друг с другом, где-то даже подменяя друг друга, не говоря уже о необходимости их регулярно обслуживать и корректировать. Вторая характерная черта — это особенность проведения открытых общественных тендеров для осуществления государственных закупок.

NZZ: А разве они являются каким-то препятствием?

Вальтер Турнхерр: У этих закупок была очень хорошая изначальная целеустановка, а именно, они призваны были стимулировать конкуренцию, прозрачность, обеспечивать справедливый характер распределения подрядов. Это тоже очень важно. В конечном счете ведь федеральные органы власти ежегодно приобретают товаров и услуг на 5,6 млрд франков. Но порядок функционирования всей этой системы расписан настолько подробно и с таким даже для швейцарских условий нетипичным перфекционизмом, что любой, кто впервые сталкивается с ней, оказывается просто в шоке.

Поэтому у нас руководители федеральных ведомств, которые вообще-то должны заниматься своей основной профессиональной деятельностью, давно уже стали наполовину специалистами по информатике или экспертами по закупкам. К тому же мы обязаны сейчас принимать решения только в пользу самого выгодного в экономическом плане предложения, пусть даже опыт заставляет нас вполне оправданно сомневаться в реальности цены и соотношения цена-качество. Сейчас мы запланировали соответствующий пересмотр действующего законодательства в области госзакупок.

NZZ: Может быть, проблема состоит в недостаточной степени централизации и координации госзакупок в области информационных технологий?

Вальтер Турнхерр: Сегодняшняя система принуждает каждого, кто инициирует какой-то IT-проект или программу, становиться с правовой точки зрения заказчиком. И тут вполне можно было бы что-то подправить с тем, чтобы избавить заказчиков от лишней бюрократии и централизовать компетенции в области госзакупок. В настоящее время основные положения такой реформы как раз находятся на стадии изучения.

С оригиналом статьи на немецком языке можно ознакомиться по ссылкеВнешняя ссылка.

Перевод на русский: Юлия Немченко