Решительность ЕС поражает — особенно парализованную Швейцарию

Решительность и оперативность: председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен проводит консультации с президентом Украины Владимиром Зеленским, 8 апреля 2022 года, г. Киев. Keystone / Ukranian Presidential Press Serv

Война в Украине сближает и сплачивает европейский континент. Цена — ужасна, но это факт: никогда еще европейский интеграционный проект не был в такой хорошей политической и исторической форме. А что Швейцария? Ей еще предстоит найти свою будущую роль в Европе. И уйти на это может слишком много времени. Наша аналитика.

В Швейцарии все еще склонны называть Европейский союз «экономической зоной», хотя он уже давно превратился еще и в сообщество стран, разделяющих общие либеральные и демократические ценности. И сейчас Швейцария осознает, что война в Украине на наших глазах превращает ЕС в крупного геополитического игрока. Санкции против России — это не только сумма отдельных мер. Недаром Кремль называет их «экономической войной». Первым мощным толчком, чтобы не сказать пинком, в сторону углубления интеграции, как в экономическом, так и в логистическом плане, дала ЕС пандемия. 

Не успела завершиться пандемия, как началась война России против Украины, которая сейчас заставляет европейцев усиливать кооперацию в области обороны, энергетики и внешней политики. Внутренняя консолидация сопровождается качественным повышением степени гибкости механизмов, ответственных за принятие внешнеполитических решений. И это, как выясняется, очень привлекательно для других стран: недаром в лице Украины, Грузии и Молдовы сразу три бывшие советские республики подали заявки на вступление в ЕС, а все потому, что если раньше он обещал только процветание, то теперь еще и безопасность.

Короткий телефонный разговор

Но что это означает для отношений между Европейским союзом и Швейцарией? Ясно одно: Швейцария столкнулась с новым контрагентом. Это уже не тот ЕС, с которым Берн в прошлом году прервал консультации по заключению Рамочного соглашения (РС). Кроме того, стало ясно и другое: даже несмотря на свой нейтралитет, Швейцария была и остается плотно интегрированной в коллективный Запад — политически, экономически и в плане общих ценностей.

SVP принимает резолюцию о нейтралитете Швейцарии

На партийной конференции делегатов от кантональных организаций Швейцарской народной партии (SVP), прошедшей в городе Кур (кантон Граубюнден), участниками была принята резолюцияВнешняя ссылка о швейцарском нейтралитете. Документ призывает Федеральный совет (кабмин) сохранять «вооруженный нейтралитет» стран и оказывать посреднические услуги всем воюющим сторонам. «Ради безопасности и свободы Швейцарии» президент партии Марко Кьеза (Marco Chiesa) потребовал увеличить бюджет Вооруженных сил по меньшей мере на два миллиарда франков до 7 млрд франков в год или до 1% от валового внутреннего продукта.

Всего в поддержку резолюции проголосовали 303 делегата, только один голос был против и один воздержался. Документ также призывает Федеральный совет предложить Швейцарию в качестве места проведения мирных переговоров между Киевом и Москвой. «Все дипломатические возможности должны быть исчерпаны». Кроме того, указано в резолюции, следует последовательно поддерживать вооруженный нейтралитет и восстанавливать обороноспособность страны. Партия также считает, что Швейцария не должна стремиться вступать в НАТО или присоединяться к структурам коллективной обороны и безопасности ЕС.

Марко Кьеза, депутат Совета кантонов, малой сенаторской палаты парламента Швейцарии, и президент SVP, в своей вступительной речи обратился к основополагающим ценностям SVP, каковыми, по его словам, являются «безопасность» и «свобода». В связи с войной в Украине «эти основные ценности актуальны как никогда. SVP — единственная партия, которая поддерживает укрепление армии. Это единственный способ гарантировать безопасность Швейцарии». М. Кьеза потребовал, чтобы бюджет вооруженных сил страны был увеличен по крайней мере на два миллиарда франков, то есть до одного процента от валового внутреннего продукта (ВВП).

При этом он также осудил прозвучавшее накануне требование председателя правоцентристской швейцарской партии Либералов (FDP) начать более тесно сотрудничать с НАТО. «Это означало бы, что швейцарские солдаты будут сражаться и умирать за границей. Поэтому SVP апеллирует к вооруженному нейтралитету как к краеугольному камню политики Швейцарии, которую следует формировать по принципу: „Мы не вмешиваемся“. Однако в настоящее время страна не является ни достаточно вооруженной, ни нейтральной», — указал Марко Кьеза. При этом он занял четкую позицию в отношении войны в Украине: «Мы осуждаем войну Путина против Украины». Он также сказал, что «члены SVP не являются пресловутыми „путин-ферштеерами“ („понимающими Путина“). Страдания украинского народа населения должны прекратиться». 

Тем не менее, как считает М. Кьеза, «вызывает сожаление тот факт, что Федеральный совет, принимая санкции ЕС против России, по факту заблокировал внешнеполитические опции, проистекающие для страны из нейтралитета». Собравшиеся бурными и продолжительными аплодисментами, переходящими в овацию (все встают), встретили доклад Роджера КёппеляВнешняя ссылка (депутат парламента от кантона Цюрих / ZH) о швейцарском нейтралитете. По мнению выступающего, «Федеральный совет отказался от нейтралитета, приняв санкции ЕС против России. SVP — единственная партия, которая строго поддерживает сохранение швейцарского нейтралитета и одинаково относится ко всем воюющим сторонам». В день начала войны против Украины журнал «Вельтвохе», издателем которого является Р. Кёппель, опубликовал центральный материал под названием «Непонятый. Война Путина за русскую душуВнешняя ссылка».

В военном отношении Швейцария вообще просто окружена странами НАТО, подлетное время ракет (о, ужас!) не составляет и пяти секунд, но благодаря партнерским отношениям в сфере безопасности НАТО для Швейцарии был и остается источником безопасности и стабильности. Тем не менее с тех пор, как Швейцария в одностороннем порядке прервала консультации по модальностям институционального Рамочного соглашения, отношения Швейцарии и ЕС вступили в состояние заморозков, Брюссель заметно раздражен и вообще «нот амьюзд».

Danke @vonderleyenВнешняя ссылка für das wichtige Gespräch über die Situation in der #UkraineВнешняя ссылка. Europa muss jetzt zusammenstehen! Es braucht rasche und unkomplizierte Hilfe für die Menschen, die vor dem Krieg Schutz suchen. pic.twitter.com/LBwtWlWak9Внешняя ссылка

— Ignazio Cassis (@ignaziocassis) March 4, 2022Внешняя ссылка

Новые переговоры по РС Швейцария начала с Евросоюзом практически одновременно с началом войны против Украины. Тот факт, что Берн, поколебавшись, все-таки присоединился к санкциям ЕС, конечно же, был соответственно зарегистрирован в Брюсселе — но особых бонусов этот шаг не даст, в ЕС он ожидался и рассматривался как само собой разумеющееся решение. В качестве бонуса можно рассматривать разве что 15-минутный телефонный разговор на высшем уровне: председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен нашла все-таки время для того, чтобы набрать президенту Иньяцио Кассису, притом что ранее общаться с Берном отказывался даже европейский переговорщик со Швейцарией Марош Сефчович (Maroš Šefčovič, заместитель председателя Европейской комиссии и европейский комиссар по межинституциональным отношениям). 

Как все это отразится на будущих переговорах Берна и Брюсселя? Вопрос остается открытым. Роланд Фишер (Roland Fischer), депутат Национального совета (большой палаты парламента Швейцарии) от «Либеральной партии зеленых» (GLP), ожидает, что война в Украине скорее замедлит, чем ускорит процесс сближения Берна с Брюсселем. «У ЕС в данный момент совершенно другие приоритеты». Тем не менее и он видит возможность позитивного развития ситуации, потому что наличие взаимопонимания по фундаментальным вопросам как никогда отвечает интересам обеих сторон.

«Подходящий момент для нового начала»

Кристиан Вассерфаллен (Christian Wasserfallen), национальный советник (так исторически называют в Швейцарии депутатов федерального парламента, Швейцария ведь страна советов в прямом понимании, см. подробнее по ссылке) от партии либералов FDP, придерживается аналогичного мнения. «В ситуации российской агрессии Запад жизненно заинтересован в том, чтобы сомкнуть ряды и сплотиться еще теснее. Европе сейчас брошен вызов на самых разных уровнях, поэтому ЕС пора заканчивать свои „игры в песочнице“ со Швейцарией. На самом деле сейчас мы имеем лучший момент для качественно нового начала в наших отношениях», — считает К. Вассерфаллен. 

Но и Швейцария также должна сыграть в этом процессе конструктивную роль. К. Вассерфаллен имеет в виду предстоящий 15 мая 2022 года народный референдум по вопросу об увеличении швейцарского взноса в финансирование европейского пограничного агентства Frontex. «Отказ народа принять такое решение на данном этапе был бы фатальным сигналом», — говорит этот политик-либерал. И тут мы упираемся в фундаментальную дилемму: Евросоюз, несомненно, хотел бы сохранить хорошие отношения со Швейцарией, однако он будет сейчас очень осторожен, чтобы не предложить Швейцарии слишком выгодную сделку — иначе внутри самого ЕС кто-нибудь может взревновать и потребовать схожих преференций. Для Берна жесткие переговоры Брюсселя по модальностям Brexit и ссоры с Польшей и Венгрией являются наглядными примерами того, насколько более уверенной в себе и в своих силах стала за последние месяцы Еврокомиссия.

Швейцарская солидарность: президент Иньяцио Кассис на антивоенной демонстрации в Берне, март 2022 года. © Keystone / Peter Klaunzer

Что касается субстанционального наполнения, то стороны все еще довольно далеки друг от друга. Швейцария предпочла бы подписать новый, уже третий по счету пакет двусторонних соглашений и продолжать решать вопросы доступа на внутренний рынок друг друга на «секторальной основе», то есть не вообще, а каждый раз в частности. При этом в ЕС постоянно повторяют, что Швейцария должна обеспечить «динамическую гармонизацию своего законодательства с законодательством ЕС и принять участие в создании правового механизма разрешения споров». Во времена войн, смертей и разрушений такого рода формальные и технические вопросы кажутся странными и неуместными с обеих сторон, но в случае с ЕС, в частности, поражает то, что оказывается этот бывший бюрократический монстр, регулирующий все на свете вплоть до степени крутизны бананов, уже давно превратился в проворного международного актора, способного принимать решения быстро и четко.

Берн сегодня — это Брюссель вчера

Перед лицом войны в Украине ЕС выглядит сегодня гораздо более способным к активным действиям игроком и куда лучше к ним подготовленным, чем Швейцария. Он выглядит лучше управляемым и гораздо более жестко организованным, чем еще совсем недавно. Это дает ему не только больше власти — но и больше суверенитета. И как раз последнее обстоятельство и является центральным пунктом в двусторонних отношениях между Берном и Брюсселем. С другой стороны, все эти швейцарские «оркестровые маневры в темноте» вызывают все большее раздражение — по крайней мере, у нее же дома. И снова становится ясно: швейцарская модель государственности, в том числе и в части формирования внешнеполитического курса, не очень хорошо приспособлена для функционирования в период кризисов. 

Имеет ли смысл более тесное взаимодействие с НАТО?

В ситуации агрессивной войны России против Украины перспектива вступления Финляндии и Швеции в НАТО становится все более вероятной. Расширение сотрудничества с Альянсом в настоящее время также является предметом оживленной дискуссии и в нейтральной Швейцарии. Президент партии швейцарских либералов FDP Тьерри Буркарт (Thierry Burkart) призвал к развороту всей политики безопасности Швейцарии к более тесным связям с НАТО. В интервью цюрихской газете Tages-Anzeiger он отметил, что Швейцария не сможет защитить себя в одиночку в случае агрессии. Т. Буркарт, однако, к прямому вступлению страну в НАТО не призывал.

За расширение сотрудничества с оборонным альянсом НАТО выступают не только либералы, но и «Партия зеленых либералов» (GLP) и бывшие демохристиане из нынешней «Партии Центра» (Die Mitte). Андреа Гмюр-Шёненбергер (Andrea Gmür-Schönenberger), депутат Совета кантонов (малая палата парламента Швейцарии) от «центристов», указала телеканалу SRF, что Швейцария и НАТО уже работают вместе, например в области поддержания мира и киберзащиты. Она вполне могла бы представить себе расширение этого сотрудничества. «Я также могу представить себе военные учения, включая совместную противовоздушную оборону». Однако прямое вступление в НАТО? Такая перспектива не для Швейцарии. 

Правые из Швейцарской народной партии (SVP), левые из партии «Зелёных» и социалисты (SP) выступают против любого расширения сотрудничества Швейцарии с НАТО, хотя и по разным причинам. Сопредседатель социал-демократической партии Седрик Вермут (Cédric Wermuth) говорит, что Швейцария «уже сотрудничает с НАТО в некоторых областях, и это прекрасно, но его партия против дальнейшего сближения в формах, которые вполне могут стать „черным ходом“ к членству в Альянсе. НАТО — это вовсе не приоритетный вариант для такого маленького государства, как наше». 

По его мнению, основное внимание следует уделить сотрудничеству с Евросоюзом и укреплению режима верховенства международного права, то есть усилению ООН. Тем не менее идея сближения с НАТО набирает популярность и среди населения Швейцарии. Согласно репрезентативному опросу, проведённому Высшей технической школой Цюриха (ETH), всё больше жителей Швейцарии выступают за сближение с НАТО. Сейчас этот показатель составляет 45 процентов. По мнению политолога Стефани Вальтер (Stefanie Walter), Швейцарии имело бы смысл перенастроить свою стратегию в области безопасности. 

«Мы уже некоторое время наблюдаем тектонические геополитические сдвиги, ситуация с угрозами в отношении Швейцарии изменилась. И на этом фоне ей имеет смысл задуматься о более тесном сотрудничестве с теми государствами, с которыми она образует ценностную общность. Но как быть с нейтралитетом? В разговоре с телеканалом SRF Стефани Вальтер объясняет, что «о вступлении в НАТО никто не говорит. Это было бы сомнительное решение с точки зрения политики нейтралитета и его правовых основ. Но в принципе сотрудничество в форме усиленного взаимодействия вполне можно примирить с нейтралитетом. 

Политика нейтралитета постоянно на всем протяжении своей истории менялась с учетом и в контексте актуальных геополитических изменений». Тем не менее ясно, резюмирует телеканал SRF, что усиление и углубление сотрудничества Швейцарии с оборонными структурами в Европе может привести к увеличению груза обязательств для Берна. И по этой причине более тесное сотрудничество с тем же НАТО, вероятно, еще долго будет оставаться в Конфедерации политически противоречивым и неоднозначным проектом.

То, в чем многие швейцарцы всегда любили обвинять Брюссель, теперь является прочным элементом внешне- и внутриполитического репертуара самого Берна: бюрократизм, парализующий политическую волю федерализм, распухший чиновный аппарат в Берне, неспособный нормально реагировать на вызовы и угрозы, страна в целом, которая еще может функционировать как экономический союз, но которая вряд ли способна стать надежным внешнеполитическим игроком, включая межпартийные склоки насчет того, кто лучше знает, что такое нейтралитет. Проевропейские силы в Швейцарии сейчас надеются получить выгоду от попутного политического ветра. На протяжении последних месяцев парламентарии и организации гражданского общества оказывали давление на правительство, требуя от него начать и активнее новые переговоры с ЕС по вопросу РС — с началом войны против Украины такие импульсы в парламенте только усилились.

Еврозона: новое как хорошо забытое старое?

Тем не менее не следует строить себе иллюзий: лишь незначительное меньшинство швейцарского общества по-прежнему выступает за прямое вступление в ЕС. А вот идея присоединения к Европейскому экономическому сообществу (еврозоне) имеет все шансы на свой «камбэк». Роланд Фишер внёс недавно в парламент запросВнешняя ссылка, который поручает Федеральному совету, то есть кабмину, изучить вопрос о членстве Швейцарии в Еврозоне. В прошлом она рассматривалась в качестве переходного решения на пути к полноправному членству в ЕС, но сегодня идея членства в экономической еврозоне приобретает уже самоценный характер. «Этот вариант также следует обсудить», — говорит Роланд Фишер. 

Тем более что момент сейчас для этого в Швейцарии более чем благоприятный, процент тех, кто склонен был бы одобрить такую опцию, относительно высок. Еврозона может также стать подходящим решением для стран Западных Балкан в качестве альтернативы забуксовавшему процессу расширения ЕС на восток и как инструмент противодействия дестабилизирующему российскому влиянию в этом регионе. В парламенте Швейцарии обсуждаются и другие идеи, например формат точечной ассоциации с ЕС, аналогичный участию Берна в Шенгенской зоне. Президент «Партии Центра» (Die Mitte) Герхард Пфистер (Gerhard Pfister) инициировал недавно, с учетом планируемой Берном закупки американских истребителей F-35, дискуссию о том, как Швейцария могла бы интегрировать свои ВВС в общую европейскую оборонную стратегию. 

+ Подробнее о швейцарском взгляде на вторжение России в Украину: в материалах по этой ссылке.

Однако не все согласны с таким подходом. Консервативная Швейцарская народная партия (SVP), отдельные члены которой попытались принизить значение российской агрессии и критиковали швейцарские санкции против России, объявила недавно о намерении запустить народную законодательную инициативу, которая предлагает напрямую вписать швейцарский нейтралитет в конституцию и тем самым закрепить «особый исторический путь Швейцарии». Становится очевидным, что послевоенный европейский порядок будет во многом определяться новым соперничеством Запада и Востока, мы движемся к новому изданию холодной войны. Однако и европейская интеграция находится сегодня уже на совершенно другом уровне, она включает в себя гораздо больше, нежели просто экономические вопросы. Дебаты о том, как Швейцария должна позиционировать себя в этом «прекрасном новом мире», еще только начались.