«Швейцария образцово реализует санкции в отношении России»

Эрвин Боллингер (Erwin Bollinger). Начиная с 2019 года замещает должность главы Отдела SECO по вопросам двусторонних торгово-экономических отношений, будучи также Специальным уполномоченным правительства Швейцарии по вопросу заключения торговых соглашений. Illustration: Helen James / SWI swissinfo.ch

Серия Агрессия России и санкции, Эпизод 3:

Почему, несмотря на всю критику в свой адрес, Швейцария на самом деле относится к странам, образцово реализующим санкционный режим? Об этом мы поговорили с опытным швейцарским дипломатом Эрвином Боллингером (Erwin Bollinger).

Начиная с 2019 года он замещает в Государственном секретариате по вопросам экономики SECO должность главы Отдела двусторонних торгово-экономических отношений (Leiter des Leistungsbereichs Bilaterale Wirtschaftsbeziehungen), будучи также Специальным уполномоченным Правительства по вопросу заключения торговых соглашений (Delegierter des Bundesrates für Handelsverträge). 

SWI swissinfo.ch: Швейцария подвергается жесткой международной критике в связи с тем, как она на практике реализует режим санкций в отношении России. Власти отметают все обвинения в свой адрес, но при этом они недавно утвердили ряд новых должностей с целью найма дополнительных сотрудников, занимающихся санкциями. Что все это означает в целом и зачем Seco выделили дополнительные кадровые ресурсы?

Эрвин Боллингер: На сегодняшний день мы реализовали уже 10 пакетов санкций (28 июня 2023 года Швейцария присоединилась с 11 пакету санкций ЕС, прим. ред. рус.), получили более 8 тыс. запросов по электронной почте, провели более 10 тыс. телефонных разговоров, плюс к этому мы ведем диалог по санкциям с ЕС, Великобританией, США, учтём еще разные парламентские инициативы — в итоге получается просто невероятный объем работы. Всё это привело нас в прошлом году к резкой нехватке кадровых ресурсов. Именно поэтому уже в 2022 году мы получили пять дополнительных временных должностей специалистов по санкциям, а недавно создали еще пять.

Предыстория вопроса

Напомним, что недавно аккредитованные в Берне послы стран Большой семерки направили письмо правительству Швейцарии с настоятельной просьбой присоединиться к международной рабочей группе по введению санкций в отношении «российских олигархов» REPO («Российские элиты, доверенные лица и олигархи»), координирующей западные санкции, введенные в отношении России после начала ее агрессии против Украины. После получения этого письма власти Швейцарии уже несколько раз выступили со своим мнением по данному вопросу.

Так, представитель швейцарского министерства экономики сообщил в пятницу 7 апреля 2023 года, что вопрос о том, «будет ли Швейцария участвовать в рабочей группе REPO, и если да, то каким образом, в настоящее время рассматривается соответствующими федеральными ведомствами» и что «правительство Конфедерации внимательно следит за ее деятельностью». 

В письме послы стран Большой семерки ставят под сомнение тот факт, что Швейцария предпринимает адекватные усилия в плане поиска и заморозки российских активов. Сейчас Берн заморозил таких активов на сумму около 7,5 млрд швейцарских франков (8,3 млрд долларов), но послы утверждали, что, «по оценкам независимых источников, общая сумма аффилированных с Россией активов, хранящихся в Швейцарии, может быть значительно выше» и достигать суммы в 50 или даже 100 млрд франков.

Они также ставили под сомнение политику банков Швейцарии в области обеспечения конфиденциальности финансовых и иных релевантных данных, так как такие нормы «могут быть использованы для заметания следов». «У нас есть опасения, что нормы обеспечения конфиденциальности персональной информации стоят на пути сотрудников правоохранительных органов, выявляющих незаконные финансовые структуры, созданные (для нужд попавших под санкции лиц) юрисконсультами, выступающими в данном случае в качестве финансовых посредников». 

Послы стран G7 также призвали правительство Швейцарии прояснить наконец, в чем состоит разница между «защитой конфиденциальности информации в юридических вопросах» и такой же защитой, применяемой уже для сокрытия реальных бенефициарных владельцев активов. Швейцария последовательно отвергает критику в свой адрес. Глава Государственного секретариата по экономическим вопросам (Seco, подразделение Минэкономики Швейцарии) Хелене Будлигер Артиеда указала в интервью газете NZZ, что она не согласна с обвинениями в адрес Швейцарии.

«Федеральные органы власти Швейцарии, курирующие санкции, не ведут политических игр. Это тем более важно отметить на фоне существующих в Швейцарии разногласий по таким фундаментальным вопросам, как применение санкций и политика нейтралитета, включая отношения с Европейским союзом». Министр экономики Швейцарии Ги Пармелен (Швейцарская народная партия, SVP) также отверг все обвинения в пассивности, звучащие в адрес Берна. Тем не менее пока Швейцария не намерена присоединения к работе международной целевой группы REPO. 

«В настоящее время у Берна нет необходимости официально присоединяться к Целевой группе REPO», — подтвердил пресс-секретарь кабмина Андре Симонацци. По мнению Швейцарии, 7,5 млрд швейцарских франков (8,35 млрд долларов) российских активов, заблокированные в Швейцарии, являются «значительным объемом средств» даже по сравнению с нынешними мировыми показателями и соответствуют примерно одной трети от общего объема российских средств, заблокированных во всем Европейском союзе. Госсекретариат по вопросам экономики Seco также призвал различать активы лиц, находящихся под санкциями, и деньги лиц, под санкциями не находящихся, потому что их «постоянно путают или смешивают». Высокопоставленный швейцарский дипломат Эрвин Боллингер также отвергает все обвинения в адрес Швейцарии, а многие из них, в том числе и те, что касаются, например, дела Андрея Мельниченко, вообще являются «мифом». 

Так значит, критика в том смысле, что Швейцария делает в области санкций слишком мало, все-таки в какой-то степени верна? В конце концов, что мешало создать все эти должности еще год назад?

До войны в Украине у нас над реализацией 24 санкционных режимов работало 8 человек. Сейчас на этом фронте у нас занято около двух десятков работников, примерно две трети из них работают над реализацией санкций против России. Речь причем идет не только о юридической информации или о прояснении тех или иных ситуаций. Большой объем работы возникает во всех случаях блокировки тех или иных активов. Если данная компания принадлежит лицу, находящемуся под санкциями, то ей всей равно необходимо продолжать выплачивать арендную и заработную плату. Только теперь для совершения всех таких выплат необходимо разрешение от Seco.

Но только лишь в Вашем ведомстве Seco работают 800 человек, а во всей федеральной администрации занято более 40 тыс. человек. На этом фоне 14 человек, работающих над санкциями против России, говорят о том, что данная сфера не кажется властям приоритетной сферой приложения материальных и кадровых ресурсов.

Тут нужно быть внимательным и не сравнивать яблоки и апельсины. У Seco есть и другие, не менее важные задачи, притом что в других странах, в отличие от Швейцарии, под эти задачи создаются целые отдельные министерства. И потом, просто количество сотрудников само по себе еще не является решающим фактором, дело ведь прежде всего в качестве. Нам прежде всего нужны эксперты в области комплаенса, то есть мониторинга соблюдения действующих законодательных норм. Другие страны, например Великобритания, также испытывают значительные трудности, связанные с поиском достаточного количества компетентных в этой сфере людей.

Но этим Вы косвенно, но все равно подтверждаете обвинения в том, что властям в Швейцарии просто не хватает «ударной силы» в сфере реализации режима санкций? 

Мы видим ситуацию по-другому. Ресурсы у нас на этом направлении были уже практически утроены, так же как и в других странах. Например, в Еврокомиссии санкциями занимаются сейчас около 25 человек. Более того, мы ведь отнюдь не одиноки в реализации санкций, мы пользуемся поддержкой наших партнеров в Швейцарии, например, Государственного секретариата по международным финансовым вопросам (Staatssekretariat für internationale Finanzfragen), Федерального департамента / Министерства иностранных дел, Управления по надзору за финансовыми рынками FINMA, Федеральной прокуратуры Швейцарии, Государственного секретариата по делам миграции (SEM, подразделение Минюста) и других ведомств.

То есть, с одной стороны, вам не хватает людей, а с другой стороны, поэтому вы вынуждены прибегать к помощи иных органов власти. Так, может, стоит тогда сразу создать специальную целевую рабочую группу, которая бы работала за рамками существующих структур, будучи тогда куда более гибким инструментом?

Вопрос в том, повысит ли такая целевая группа эффективность нашей работы? Наше мнение — нет, не повысит. Это только изменит этикетку, а в реальности в этой работе будут участвовать все те же самые люди.

Международное давление на Швейцарию является фактом. Как оно изменило отношение Федерального совета (кабмина) к оценке приоритетности тех или иных стоящих перед ним задач?

Федеральный совет всегда понимал, что вопрос санкций в отношении России имеет очень высокий приоритет. А вот что многими неверное понимается и оценивается, так это то, какую работу реально проводят наши власти. Например, Швейцария не является страной ЕС, так что о содержании очередных пакетов санкций Евросоюза мы узнаем только в день их реализации. Затем мы должны срочно инкорпорировать их в швейцарское законодательство. Когда в феврале 2022 года Швейцария решила присоединиться к санкциям ЕС против России, мы все не разгибая спины работали четыре дня и ночи подряд. Я убежден, что ни одна третья страна, присоединяющаяся к санкциям ЕС, не способна проделать такой объем работы так же быстро, как мы.

Но перед этим прошли еще четыре дня сомнений и тягостных раздумий на тему о том, стоит ли вообще это делать. Почему Федеральному совету на приятие такого решения потребовалось так много времени?

Нам необходимо было на самом деле принять решение о смене целой парадигмы, о том, продолжать ли нам оставаться в стороне и только принимать меры по недопущению обхода санкций ЕС через Швейцарию, а таков был как раз наш курс после аннексии Крыма, или же нам следует полностью присоединиться к санкциям ЕС? Эффект должен был быть одинаковым в обоих случаях. Стало ясно, что прежний курс стал для нас слишком сложным. Но и в самом деле: до принятия решения о присоединении к санкциям прошло четыре дня, но зато еще через четыре дня мы уже ввели у нас первый пакет санкций Евросоюза. Другие третьи страны быстро принимали политические решения, вводя у себя реальные санкции лишь спустя месяцы.

Давайте вернемся к Крыму: даже если это уравнение и в самом деле верно и даже если Швейцария и в самом деле добилась такого же эффекта с помощью других мер, вопрос остается прежним — что дал тогда такой курс Швейцарии, кроме плохой прессы?

Федеральный совет выбрал этот курс в 2014 году. В то время Швейцария председательствовала в ОБСЕ и хотела, воспользовавшись такой возможностью, остаться все-таки в диалоге с Россией.

Новые санкции касаются Швейцарии в двух сферах. Во-первых, в стране припаркованы огромные суммы российских активов. Во-вторых, большая часть российского сырья попадает на мировой рынок через швейцарских трейдеров. Какая из этих проблем является самой сложной?

Мы обязаны принимать меры в обеих областях. Относительно размеров российских активов в Швейцарии существует много спекуляций. И тут надо различать несанкционированные активы и замороженные активы. Мы были практически первыми в мире, кто сумел назвать реальные цифры и тех, и других. Наши банки обязаны блокировать средства, попавшие под санкции, заморозить их, а затем сообщить о них в Seco.

Швейцарский банковский сектор в последнее время реализовал значительные реформы в сфере противодействия отмыванию денег. Могли бы Вы с чистой совестью сегодня сказать, что ну вот теперь-то наши банки абсолютно чисты?

Я бы в целом, конечно, мог так сказать, хотя голову на отсечение я не дам и утверждать на двести процентов, что среди банков у нас нет ни одной паршивой овцы, я бы не стал. Но в целом да, швейцарские банки сегодня стали очень осторожными.

Куда тогда утекают деньги лиц, попавших под санкции, и где они сегодня хранятся? В США, в арабском мире, в Гонконге, Китае?

Банки, наверное, знают, куда и где, мы же сами не в курсе. Со своей стороны, я должен сказать, что в СМИ сейчас основное внимание уделяется находящимся под санкциями лицам и фондам доверительного управления активами. А между тем соответствующее постановление правительства насчитывает 30 страниц и там у нас есть целый ряд других мер, таких как запрет на трансфер технологий и услуг или же ограничения на экспорт товаров двойного назначения, способных усиливать военный потенциал России и вносить вклад в продолжение войны против Украины.

Тем не менее Швейцария никак не может отделаться от обвинений в пособничестве, мол, в стране есть целая практически никак не регулируемая индустрия юристов и доверенных лиц, плетущих финансовые сети.

Фидуциары (юридические или физические лица, несущие ответственность за имущество и управляющие им в интересах другого лица, — прим. ред.) и адвокаты уже в обязательном порядке подчиняются всем нормативным требованиям в сфере отчетности, а особенно в случаях, связанных с санкциями. Единственным случаем, когда такие обязательства в их отношении не действуют, это когда речь идет о подозрениях относительно отмывания денег. Но уже сейчас в стране предпринимаются усилия, нацеленные на то, чтобы в итоге закрыть и эту лакуну. Обсуждается и вопрос создания реестра бенефициарных владельцев. Все это имеет смысл, но при этом панацеей все эти меры все равно не являются.

В ходе реализации санкций все равно были случаи, которые «подарили» Швейцарии очень плохую прессу. Вот, например, олигарх Андрей Мельниченко: он просто переписал все свои активы на жену и тем самым элементарно обвел швейцарские власти вокруг пальца.

Это просто миф. Этот человек подвергся санкциям как со стороны ЕС, так и со стороны Швейцарии. Но и его жена тоже попала в такой же переплет, сначала со стороны ЕС, а затем с нашей стороны. В США и Великобритании санкции наложены только на него, а на нее — еще нет.

В Женеве за последний год как по мановению волшебной палочки появились новые компании, которые подозреваются в организации обхода санкций, в частности в области торговли российской нефтью. Речь идет о таких фирмах, как Paramount SA и Sunrise Trade SA. Какова позиция Seco в отношении этих компаний?

Мы знаем об этих компаниях и уже запросили от них всю необходимую информацию. Важно в этом отношении правильно понимать идею потолка цены на нефть и нефтепродукты: это не запрет на торговлю ими, а именно что потолок цен. Цель состоит в том, чтобы поддерживать мировые поставки энергоносителей без предоставления России возможностей и дальше финансировать свою войну за счет прибыли от торговли черным золотом.

Но такая система просто сама приглашает к совершению злоупотреблений.

Эта идея исходит от стран Большой семерки.

Что касается упомянутых компаний: многих на их счет терзают смутные сомнения на предмет о том, играют ли они по действующим правилам и не стоят ли за ними российские бенефициары. Как Вы обычно поступаете в таких случаях?

У нас есть несколько вариантов, включая запросы о представления правовой помощи, то есть я имею в виду обмен информацией с другими странами.

Обязаны ли компании из горнодобывающего сектора в инициативном порядке предоставлять регуляторам всю релевантную информацию?

Они обязаны предоставлять такую же информацию по своим активам, какую уже сейчас, например, предоставляют банки, но в остальном никаких обязательств по отчетности у них нет. В ЕС все это регулируется точно таким же образом. Существуют также не имеющие обязательной юридической силы рекомендации ЕС по документированию такого рода сделок, на которые мы также всегда ссылаемся.

Как Вы ищете «паршивых овец»?

Мы следуем информации, полученной, например, от государств-партнеров или от СМИ. Затем начинается очень сложный рабочий процесс.

Вы упоминаете некие внешние источники. Но это как раз и подтверждает обвинения в адрес Швейцарии и Seco в том смысле, что они только реагируют, но не действуют в инициативном ключе.

Это тоже миф. Мы специально и активно отслеживаем данные из различных источников. Другие страны, кстати, также действуют подобным образом. Мы работаем на основе точных оценок степени имеющегося риска. Проверять все сообщения о подозрительных сделках или, например, всех финансовых посредников просто не имеет смысла, да никто этого и не делает.

А как все-таки конкретно работает Seco? СМИ, например, проводят интервью с инсайдерами, публично оценивают и анализируют информацию, например, прослеживая маршруты судов танкерного флота. А что делает Seco?

Мы поддерживаем контакт с бизнес-компаниями, у нас есть таможенная статистика и отчеты, которые поступают в Мониторинговый центр в области противодействия коррупции и отмыванию денег (MROS / Meldestelle für Geldwäscherei). Финансовые посредники также обязаны предоставлять такого рода отчеты, в том числе в случае нарушения санкций, которые для отмывания денег являются возможным «предикатным преступлением» (виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законодательством и предшествующее в данном случае легализации / отмыванию попавших под санкции активов, прим ред. рус.).

Почему Швейцария не присоединяется к REPO?

В настоящий момент мы еженедельно обмениваемся релевантными данными и документами, особенно с ЕС, но эта система хорошо работает и в случае с США. Должна ли Швейцария также официально стать частью указанной вами структуры — это вопрос, который носит чисто «сигнально-политический» характер.

Какие санкции предусмотрены Швейцарией за нарушение санкций?

Эти санкции варьируются от одного миллиона франков и одного года тюрьмы и до пяти миллионов и пяти лет тюрьмы. На данный момент до конца, то есть с вынесением вступившего в законную силу решения, были расследованы только два таких в целом очень скромных случая, расследования же по некоторым крупным делам еще продолжаются.

Американский эксперт по санкциям Хуан Зарате (Juan Carlos Zarate) выступает за то, чтобы в отношении всех российских активов действовала всеобщая презумпция виновности и за то, чтобы этот принцип стал нормой. Совместим ли такой подход со швейцарской правовой системой?

Это было бы тогда откровенным посягательством на фундаментальные права и свободы граждан. В правовом государстве такое вряд ли возможно. Этот вопрос будет также обсуждаться и у нас, особенно когда речь пойдет о возможной конфискации замороженных российских активов с целью передачи их Украине. Я не говорю, что это было бы абсолютно невозможно в Швейцарии, но это потребует соответствующей правовой основы, согласованной на международном уровне, причем в отдельных случаях затронутым лицам должно быть предоставлено право защищать себя в суде.

Серия Агрессия России и санкции

• Эпизод 1: 1. Помогут ли реестры бенефициаров обеспечивать режим санкций?
• Эпизод 2: 2. Когда близость к России приводит в Швейцарии к проблемам
• Эпизод 3: 3. «Швейцария образцово реализует санкции в отношении России»
• Эпизод 4: 4. «В сфере санкций Швейцария должна идти дальше и делать больше»
• Эпизод 5: 5. Россия и Иран под санкциями: хлеб насущный от собрата-изгоя
• Эпизод 6: 6. Послы США и Украины призывают Швейцарию ужесточить санкции против России
• Эпизод 7: 7. Как санкции в отношении России влияют на индустрию роскоши в Швейцарии
• Эпизод 8: 8. Конфискацию российских денег могут вынести в Швейцарии на референдум
• Эпизод 9: 9. «Швейцария реализовала санкции против России быстро и качественно»
• Эпизод 10: 10. «Швейцария проверяет даже брачные договоры русских олигархов»
• Эпизод 11: 11. «И хочется, и колется»: швейцарские трейдеры и российская нефть