Почему Швейцария является «советской республикой»?

Совет кантонов (Ständerat), малая палата парламента Швейцарии, обладает немалыми полномочиями, ни в чем не уступающими полномочиям большой палаты, Национального совета (Nationalrat). Keystone

Палаты швейцарского парламента равноправны, поэтому называть их «верхней» и «нижней» нельзя, только «большой» и «малой». Впрочем, само по себе равенство не гарантирует еще наличия гармонии в их отношениях. Скорее наоборот! 

Поскольку решения парламента являются продуктом непротивления и компромисса двух равных палат, процесс законотворчества в Швейцарии зачастую растягивается на месяцы, а то и на годы. Это ведет, с одной стороны, к высочайшему качеству законов в стране, с другой — ко все большему числу конфликтных ситуаций. В последнее время искать и находить компромиссы Национальному совету и Совету кантонов становится все труднее.

Швейцария является «советской республикой»? Выглядит парадоксом, но на самом деле все встает на свои места, если уяснить себе некоторые особенности швейцарской политической системы. Их несколько.

— Швейцария не прошла привычного европейского пути «парламентаризации», то есть создания и укрепления выборного представительского органа с целью вырвать часть властных компетенций у абсолютного монарха. Швейцарский путь — это стихийный процесс образования советов представителей населения в качестве органов, регулирующих повседневные процессы управления и выживания. Именно здесь, в Швейцарии, задолго до всяких «советов рабочих депутатов» истинно «советская» форма управления вызрела в качестве наиболее естественного инструмента решения актуальных социальных и политических проблем.

— «советская» форма управления является наиболее естественной для Швейцарии. Советы в Швейцарии могут быть самые разные: совет общины (Gemeinderat), правительственный совет (Regierungsrat), Федеральный совет (Bundesrat), Национальный совет (Nationalrat), Совет кантонов (Ständerat). Таким образом, совет (Rat/Conseil) и собрание представителей являются исконными швейцарскими политическими учреждениями и политическими практиками par excellence.

— в Швейцарии никогда не было монопольного центра власти, наподобие Парижа во Франции. В Швейцарии «Старого режима» (до 1798 года) существовала практика «блуждающей столицы». В разные периоды «столичные функции», постоянно меняясь по принципу ротации и получая на это время титул «Vorort», отправляли такие города, как Люцерн, Берн, Цюрих, Аарау. Непрочный союз автономных швейцарских регионов/кантонов не мог по определению прийти к единому решению о создании какой-то постоянной столицы, с учетом того, что королевского двора в европейском понимании в стране никогда не было.

— границами избирательных округов в Швейцарии являются границы кантонов. Тем самым процессы отбора кандидатов и формирования общественного мнения, предвыборные кампании и партии носят на себе яркий кантональный отпечаток. Как Национальный совет, так и Совет кантонов называть «палатами» парламента в строгом смысле совершенно неправильно, это именно что «советы», напрямую вырастающие из кантонов.

— законотворчество в Швейцарии может длиться десятилетиями. Например, «Федеральное постановление» о необходимости введения оплачиваемого отпуска по уходу за новорожденным ребенком («Mutterschaftversicherung») было принято в 1945 г., но соответственный Закон вступил в силу только в 2005 г., то есть через 60 лет. Каковы же основные этапы, которые в Швейцарии проходит любой закон? Всего этих этапов, или фаз, насчитывается 8.

Фазы парламентского законотворчества в Швейцарии

Фаза 1. «Инициатива» или «Anstoss» (в немецком языке это понятие очень близко к спортивному термину «вбрасывание»). Инициатива может исходить от отдельных избирателей или групп интересов, от одного парламентария или группы депутатов в формате соответствующего документа под названием «Motion», от одного или группы кантонов, и наконец, и это случается чаще всего — со стороны правительства.

Фаза 2. «Проектная фаза» или «Entwurfsphase». Чаще всего тем или иным министерством разрабатывается «Vorprojekt» («предварительный законопроект»). Создается комиссия экспертов, которая участвует в его разработке.

Фаза 3. «Межведомственное согласование и общественное обсуждение» или «Vernehmlassung» / «Procédures de consultation». Проект закона представляется кантонам, партиям, лоббистским группам и группам интересов, общественным объединениям для того, чтобы они могли высказать свое мнение.

Фаза 4. «Послание правительства» или «Botschaft des Bundesrates». Переработанный на основе результатов предыдущего этапа законопроект отправляется в правительство, которое затем представляет закон в форме «Послания» («Botschaft») на рассмотрение палат парламента. В «Послании» правительство обосновывает свои мотивы, приведшие к появлению закона, и формулирует свою «Рекомендацию» («Empfehlung»).

Фаза 5.«Парламентские комиссии» / «Parlamentarische Kommissionen». Обе палаты парламента назначают на тему закона по одной парламентской комиссии, в каждую из которых входят представители всех основных заинтересованных партий. Как правило, тему закона удается представить на рассмотрение одной из 12-ти постоянных парламентских комиссий. Каждая из палат парламента принимает решение на основе законопроекта, послания правительства и решения комиссий.

Фаза 6. «А стоит ли этим заниматься?» или «Eintretensdebatte». Каждая из палат дискутирует на тему, а следует ли приниматься за рассмотрение этого законопроекта. В случае негативного решения законопроект отправляется либо обратно в правительство на переработку, либо принимается решение вообще отказаться от данного проекта.

Фаза 7. «Консультации в палатах» или «Beratungen in den Räten». При положительном решении, принятом в рамках предыдущей фазы (на немецком языке это называется «auf die Vorlage einzutreten») одна из палат начинает рассматривать закон в деталях. Какая из палат первой начинает работу выясняется случайным жребием. Такая палата называется в связи с этим законом «первой» («der Erstrat»). Вторая палата называется соответственно «второй» («der Zweitrat»). В случае если палатам не удается прийти к единому мнению, начинается «процедура устранения разногласий» («Differenzbereinigungsverfahren»). Это означает, что в палатах обсуждаются разногласия до нахождения общего мнения. Если и в этот раз не удается найти компромисса, то тогда созывается «согласительная конференция» («Einigungskonferenz»).

«Жаль, когда компромисс рушится из-за несогласия по мелочным деталям» (Роже Нордман)

Фаза 8.«Вступление в силу» или «Inkrafttreten». И здесь все не так просто. Прежде, чем закон вступает в силу, начинается отсчет ста дней, в ходе которых может быть назначен референдум по закону («Referendumsfrist»). Инициировать референдум могут минимум 50 тыс. человек, собрав свои подписи. Если сто дней проходят, а референдум не назначается, то тогда закон автоматически вступает в силу.

Фаза 9. «Референдум». Если же необходимые 50 тыс. подписей удается собрать, то назначается референдум. В этом случае закон принимается тогда, когда за него проголосовало большинство принявших участие в референдуме. Некоторые законодательные акты (изменения в Конституции, международные договоры) должны предоставляться народу на референдум в обязательном порядке (таким был договор о вступлении Швейцарии в число Шенгенских стран, референдум по которому прошел в 2005 г.).

Как поссорились Национальный совет и Совет кантонов

В последние годы палатам («Советам») парламента приходится прибегать к «процедурам устранения разногласий» все чаще и чаще. «Согласительные конференции», в которых обычно участвуют по 26 депутатов от обеих «Советов», проводятся все чаще. Как видно, по каким-то глубинным причинам большой и малой палатам становится все труднее находить взаимовыгодные консенсусные решения. Да и степень эмоциональности ведущихся дискуссий все чаще выходит за границы приличия.

Всего с начала нынешнего легислатурного периода, то есть за прошедшие два года, согласительные конференции собирались в парламенте уже 18 раз. При этом один только факт созыва такой конференции вовсе не означает гарантии успеха. Например, на прошлой неделе парламент обсуждал вопросы формирования бюджета, и на согласительной комиссии вроде бы было принято решение «лишние» 360 млн франков, то есть деньги, полученные за счет профицита бюджета, направить на финансирование государственных пенсий (AHV). Однако затем Совет кантонов, малая палата, не захотел одобрить найденное решение и снова послал ее коллегам из большой палаты, в Национальный совет.

«Это очень печально и достойно всяческого сожаления», — говорит Роже Нордманн (Roger NordmannВнешняя ссылка), депутат большой палаты от социалистов (SP). «Вообще-то в швейцарском парламенте всегда было принято уважать решения согласительной конференции. Тем более странно, что разрыв с этой традицией инициирован малой палатой, сенатом, издавна называемым в Швейцарии „chambre de réflexion“, то есть „палатой размышлений“, для которой совершенно не характерны спонтанные, непродуманные решения. И тем досаднее, что компромисс отвергается из-за несогласия по каким-то в прямом смысле слова мелочам».

Пирмин Бишоф (Pirmin BischoffВнешняя ссылка), депутат Совета кантонов (Ständerat) от партии демохристиан («Christlichdemokratische Volkspartei») с такой трактовкой не согласен. «Такое решение не было стремлением просто еще раз продемонстрировать власть малой палаты. У нас в стране парламент двухпалатный, решения принимаются только при согласии обеих палат. И этот механизм сработал еще раз. Ничего тут сверхъестественного нет. В прошлом году похожее предложение отвергла большая палата, в этом — малая. Все это совершенно нормально. С другой стороны, да, я могу в целом согласиться с утверждением, что в последние годы Совету кантонов чаще обычного удается „продавливать“ свое видение решения той или иной проблемы».

«В итоге всегда побеждает Совет кантонов» (Кристиан Вассерфаллен)

В Национальном совете на сей счет царит схожее мнение. Кристиан Вассерфаллен (Christian WasserfallenВнешняя ссылка), депутат большой палаты от Партии либералов («Freisinnige Partei / FDP.Die Liberalen») согласен с тем, что «в последнее время процесс законотворчества вполне можно описать известным футбольным сравнением, в соответствии с которым участвуют в процессе все депутаты из обеих палат, игра идет отмеренное количество времени, а побеждает в итоге всегда Совет кантонов, как это было на этой неделе при обсуждении поправок в энергетическое законодательство, в ходе которых именно малая палата настояла на отдельном пункте, стоящем на страже интересов ГЭС».

Сильный Совет кантонов, Национальный совет, близкий к отчаянию? Коллега К. Вассерфаллена по партии Филипп Мюллер предлагает не «драматизировать». «Ну да, эмоции иногда берут верх. Однако так было всегда, парламент — это ведь и есть самое место для дискуссий. Ничего страшного, самое позднее на следующей сессии всё все забудут и мы вернется к норме». И тогда настанет уже очередь большой палаты продемонстрировать, кто в доме хозяин!

«Продукты» парламентской деятельности в Швейцарии

— «Федеральный закон» («Bundesgesetz»). Срок действия закона, как правило, не ограничен. Для того чтобы изменить или заменить действующий закон, необходимо разработать «законопроект» («Vorlage»). Законы могут быть вынесены на факультативный референдум.

— «Федеральное постановление» («Bundesbeschluss»). В отличие от «Закона», срок действия Федерального постановления ограничен. В такой форме обычно издаются важные конституционные распоряжения и решения по отдельным важным темам. Например, реализация транспортной программы «Bahn-2000» опиралась на соответствующее Федеральное постановление от 1986 года. Ежегодно на основе «Федерального постановления» формируется бюджет организации швейцарского культурного экспорта «Pro Helvetia».

— «Распоряжение» («Verordnung»). Как правило, «Распоряжения» развивают и/или уточняют действующую правоприменительную практику. Парламент, правда, к такому инструменту прибегает довольно редко, в основном им пользуется правительство, Федеральный совет. Референдумы по «Распоряжениям» не назначаются. В качестве примера можно назвать дополняющее федеральный «Закон о продуктах питания» («Lebensmittelgesetz») «Tabakverordnung», в соответствии с которым торговцы табачными изделиями обязаны вывешивать предупреждения об опасности курения. 

Перевод на русский, редакция, адаптация: Игорь Петров