День Конституции Швейцарии, или Двойной суверенитет

Аллегория нового федеративного государства и принятия народом 12 сентября 1848 г. Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации. Keystone / Str

Приняв 12 сентября 1848 года новую конституцию, Швейцария внесла уникальный вклад в развитие мировой государственно-конституционной мысли.

Приняв 12 сентября 1848 года новую, действующую и сейчас, конституцию, Швейцария внесла свой уникальный вклад в развитие мировой государственно-конституционной мысли, впервые оформив и законодательно закрепив идею двойного суверенитета как политической нации в целом, так и составляющих ее субъектов федерации.

После завершения гражданской войны 1847-го года Швейцария находилась в сложной ситуации. Победа над консервативными католическими кантонами центральной Швейцарии далась либеральным протестантским кантонам относительно легко (ниже можно прочитать отдельный большой материал в двух частях о причинах и ходе этой войны). 

Однако преобразование союза кантонов, существовавшего на основании соглашения 1815 года, в качественно новое федеративное союзное государство было задачей куда более сложной, прежде всего из-за международного положения. Оно было более чем серьезным. 

Ведь превращение союза государств/кантонов в союзное государство означало бы полный разрыв с положениями договора 1815 года, принятого в Вене по итогам знаменитого Конгресса и на основании которого все эти десятилетия и существовала Швейцария.

28 ноября 1847 года европейские державы направили в адрес швейцарского протопарламента (Собора / Tagsatzung) совместную ноту, в которой они предупреждали о серьезных последствиях, которые могут возникнуть в случае «нарушения» союзного договора 1815 года. 

Одно из последних заседаний объединенного Собора (протопарламента) Швейцарии 29 октября 1847 г. Keystone / E. Kretzschmar

4 декабря 1847 года прусский король направил своему посланнику в Лондоне депешу, в которой содержалось требование не ослаблять попыток повлиять на Англию в смысле признания ею необходимости совершить интервенцию в Швейцарию. Швейцарии повезло: несмотря на все старания Пруссии, Англия сочла вторжение нецелесообразным. 

События во Франции и Австрии

Состав комиссии по подготовке проекта нового союзного договора был Собором определен еще 16 августа 1847 года. Но в такой внешнеполитической ситуации члены комиссии так и не решились приступить к работе. Страх раз и навсегда распрощаться с союзным договором 1815 года был слишком велик. 

Снова запустить процесс превращения союза швейцарских кантонов в современное федеративное государство стало возможным только лишь после «февральской революции» во Франции, после падения режима Луи Филиппа, последовавшего затем в марте 1848 года восстания в Вене, отставки канцлера Меттерниха и распада «Священного Альянса».

Комиссия по подготовке нового проекта союзного договора начала свою работу 17 февраля 1848 года под руководством Ульриха Оксенбайна (Ulrich Ochsenbein, 1811–1890). Затем на этом посту его сменил Йонас Фуррер (Jonas Furrer, 1805–1861), который уточнил цели комиссии: необходимо было дать Швейцарии национальную и демократическую конституцию, создав тем самым новое союзное государство. 

Ульрих Оксенбайн. Keystone / Str

При обсуждении вопроса создания «правительственных институтов союзной власти» (Bundesbehörden) на передний план вышли классические для Швейцарии разногласия, а именно: чему отдать предпочтение — тенденциям, ведущим в сторону укрепления единой центральной власти, или традициям региональной автономии? 

Так называемые «федералисты» указывали на необходимость сохранения Собора в качестве общефедерального института, в рамках которого все кантоны имели бы равное количество депутатских мандатов. 

Их оппоненты, «централисты», настаивали на создании парламента, в котором каждый из кантонов был бы представлен в объеме, пропорциональном численности населения. Это, в свою очередь, означало бы, что густонаселенные либеральные кантоны получили бы в свое распоряжение абсолютное большинство голосов. 

Поэтому уже на втором заседании комиссии было решено сойтись на промежуточном решении. Оно предусматривало создание двухпалатного парламента по американскому образцу, в соответствии с которым парламент должен состоять из двух равноправных палат. 

Одна из них составлена из представителей кантонов (по два представителя от каждого кантона и по одному от полукантона), другая же состояла из депутатов, избираемых народом по мажоритарной схеме. 

Затем были найдены и сегодня действующие обозначения: палата кантонов была названа Ständerat («Совет кантонов» — понятие с акцентом на население, народ кантона), а палата, выбираемая народом — Nationalrat («Национальный совет»). 

Новый договор

Свою работу комиссия завершила 8 апреля 1848 г. Результатом ее усилий стала уже не просто ревизия союзного договора 1815 года. Теперь у страны была национально-государственная конституция («Федеративная конституция», или Bundesverfassung), содержащая в себе ярко выраженные элементы федеративного государственного устройства. 

16 мая 1848 года старый Собор собрался на одно из своих последних заседаний, с тем чтобы окончательно утвердить текст новой Федеративной конституции. В центре внимания опять оказался вопрос структуры парламента. 

Гравюра с изображением самого первого состава швейцарского федерального правительства (Федерального совета) образца 1848 года: Ульрих Оксенбайн, Йонас Фуррер, Даниэль-Анри Друэ (в заднем ряду слева направо), Фридрих Фрей-Эрозе, Вильгельм Матиас Нефф, Стефано Франчини, Мартин Мюнцингер (в первом ряду слева направо). Гравюра находится на Вилле Чиани (Villa Ciani) в городе Лугано, кантон Тичино. Keystone / Str

Кантоны Ааргау и Берн попытались протолкнуть вариант с однопалатным парламентом, утверждая, что источником суверенитета является народ, а значит, парламент должен представлять только интересы народа, для чего вполне достаточно одной палаты. Цюрих также выступал за одну палату, предлагая, однако, дать кантонам право вето. 

Это было небольшой уступкой «федералистам», которые утверждали, что суверенитетом обладают, будучи независимыми и самостоятельными государствами, только кантоны, тогда как союз этих кантонов может претендовать только на частичный суверенитет. 

Такую же позицию отстаивали «изначальные» («лесные») кантоны центра страны, а также кантоны Шаффхаузен и Аппенцелль-Внешний. Было и еще несколько предложений смешанного характера.

Двойной суверенитет

После того, как все они были обсуждены и взвешены, оказалось, что выработанное комиссией предложение о создании двухпалатного парламента, является оптимальным. С другой стороны, с принятием постановления об образовании «Совета кантонов» и «Национального совета» вопрос о том, кто же является источником государственного суверенитета, решен все равно еще не был. 

Как ни старались либералы, отстоять идею единой нации они не смогли. В результате новая Федеративная конституция ни словом не упоминала о том, что «союз» (Bund) является суверенным государством, пусть даже через описание его полномочий и задач это было более чем очевидно. 

Конституция исходила из того, что новое федеративное государство продолжает, как и раньше, оставаться союзом суверенных кантонов, закрепив в Статье 1 положение о том, что «народы двадцати двух суверенных кантонов, объединенных нынешним Союзом, образуют в своем единстве Швейцарскую Конфедерацию».

Эта формулировка, правда, в Статье 3 подвергалась существенному ограничению: «Кантоны суверенны в той степени, в какой их суверенитет не ограничен федеральной конституцией». Так и возник знаменитый швейцарский двойной суверенитет, во-первых, политической нации в лице единой федерации и федерального центра и, во-вторых, народа в лице автономных кантонов — субъектов федерации. 

Данное положение сохранилось и до наших дней. Заложенная еще в 1848 году правовая двойственность в исторической перспективе стала скорее преимуществом, нежели недостатком. Она расширяет поле для политических маневров и дает больше шансов на достижение компромисса.

В общественном сознании современной Швейцарии превалирует мнение, что кантоны все-таки «важнее» федерального центра. Однако ситуация, возникшая в результате пандемии, наглядно показала, что федеральный центр в стране имеет административный ресурс, по меньшей мере сопоставимый с ресурсом кантонов. 

Базисные нормы демократии

27 июня 1848 года Собор постановил принять уточненный текст Федеративной конституции и предоставить ее кантонам на ратификацию. В силу он мог войти в теории только в том случае, если за ратификацию выскажутся все кантоны. Однако в этом случае процесс грозил растянуться до бесконечности. 

Поэтому либеральное большинство депутатов Собора закрепило за собой право самому решить, когда можно будет говорить о вступлении в силу новой конституции. Процесс голосования в кантонах не всегда соответствовал базисным нормам демократии. Так, во Фрибуре голосовал не весь народ, а только парламент, в Люцерне воздержавшихся причислили к тем, кто проголосовал «за». 

Кантоны Ури, Швиц, Унтервальден и Аппенцелль-Внешний конституцию отклонили, Вале, Цуг и Тичино также отклонили новый основной закон, но выразили готовность подчиниться мнению большинства кантонов. До конца лета 1848 года свою позицию успели определить 15 кантонов и один полукантон. 

Уникальный вклад

Либеральному большинству Собора этого было вполне достаточно. 12 сентября 1848 года новая Федеративная конституция официально вступила в силу. В последующие годы попыток оспорить принятую конституцию предпринято в Швейцарии не было. 

Швейцария впервые в истории приобрела солидный фундамент для своего дальнейшего развития уже в качестве современного национального федеративного либерального государства республиканской формы правления. Два полных пересмотра текста конституции в 1874 и 1999 годах только укрепили этот фундамент. 

Сформировав теорию и практику двойного суверенитета центра и субъектов федерации, Швейцария внесла свой уникальный вклад в развитие мировой конституционно-правовой мысли. Эта идея встала в один ряд с французскими идеалами гражданских и политических прав человека, с немецкой философией конституционной государственности и с английским политическим утилитаризмом. 

Литература

His Eduard. Geschichte des neuern schweizerischen Staatsrechts, 4 Bde., 1920-1938 (Neudruck 1968).

Kaiser Simon, Johannes Strickler. Geschichte und Texte der Bundesverfassungen der schweizerischen Eidgenossenschaft von der helvetischen Staatsumwälzung bis zur Gegenwart. Aischines Verlag. 2015. Nachdruck des Originals von 1901.

Kästli Tobias. Die Schweiz — Eine Republik in Europa: Geschichte des Nationalstaats seit 1798. Verlag Neue Zürcher Zeitung. 1998.

Leonhard Neidhart. Die politische Schweiz: Fundamente und Institutionen. Verlag Neue Zürcher Zeitung. 2002.