Как уберечь гражданское население от санкций, но наказать режим?

Illustration: Helen James / SWI swissinfo.ch

Банки неохотно предоставляют финансирование режимам, находящимся под санкциями, опасаясь нарушить те или иные нормы и положения, на основе которых функционирует данный санкционный режим. Это часто ставит обычных жителей в невыносимое положение. Швейцария пытается решать эту проблему применительно к Ирану и Афганистану, но пока особыми успехами она тоже похвастаться не может.

Когда Доминик Стилхарт (Dominik StillhartВнешняя ссылка), тогдашний директор по международным проектам и операциям Международного комитета Красного Креста (МККК), осенью 2021 года вернулся из своей шестидневной командировки в Афганистан, он был, по его же словам, «вне себя». «От вида кошмарно исхудавших детей волосы просто встают дыбом. Когда ты находишься в педиатрическом отделении крупнейшей больницы Кандагара и смотришь в пустые глаза голодных детей и в страдальческие лица отчаявшихся родителей, то эта ситуация просто приводит тебя в ярость».

В чем проблема? В отсутствии денег. Напомним, несколькими месяцами ранее власть в Афганистане захватили талибы. Взяв столицу Кабул, они взяли под контроль и все основные государственные структуры и учреждения. Талибы в качестве экстремистской группировки под санкциями ООН находятся с 1990-х годов, будучи потом, после терактов 11 сентября 2001 года, включенными США в список террористических организаций. В августе 2021 года на основании указа президента США Джо Байдена было принято решение о замораживании активов ЦБ Афганистана на сумму в 7 млрд долларов. Эти деньги хранились на специальном счету в Нью-Йорке.

Доминик Стилхарт (Dominik Stillhart), тогдашний директор по международным проектам и операциям Международного комитета Красного Креста (МККК), осенью 2021 года вернулся из своей шестидневной командировки в Афганистан и был, по его же словам, «вне себя от ярости». Keystone / Martial Trezzini

Режим санкций в отношении нынешнего афганского режима не единственный сейчас в мире. После нападения России на Украину в отношении агрессора также были введены санкции, но, по крайней мере, пока в клиниках России, там, где они еще функционируют, ситуации, сравнимой с ситуацией в клиниках Афганистана, не возникло. А вот если санкции вводятся в отношении государств, где с медициной всегда и так было плохо, то тогда они грозят вообще ввергнуть страну в ситуацию гуманитарной катастрофы. И первыми пострадавшими будут при этом простые люди, заложники режима. 

Именно поэтому в 2020 году правительство Швейцарии, например, выступило с инициативой, призванной облегчить доставку медикаментов в Иран, находящийся под санкциями в качестве спонсора терроризма. Как мы уже сообщали ранее, в Швейцарии сейчас на счетах специального Фонда находятся те самые афганские деньги, часть которых была переведена в Женеву. Потенциально эти средства могли бы быть использованы для поддержания системы здравоохранения Афганистана. Но какого-то общего, системного решения этой проблемы, существующей уже десятилетиями, по-прежнему не найдено. 

Реабилитационный центр МККК в Кабуле. Afp Or Licensors

Предотвратить полный крах системы здравоохранения Афганистана помогло пока оперативное вмешательство МККК. Но как быть дальше? «Когда в рамках режима санкций замораживаются в том числе и банковские услуги, то это отправляет экономику данной страны в нокдаун, значительно осложняя оказание ей помощи ей со стороны международного сообщества. Экономические санкции призваны были ударить по режиму в Кабуле, но реально же они лишают миллионы людей по всему Афганистану самого необходимого для их выживания», — справедливо возмущается Доминик Стилхарт. Но что прикажете сделать реально? И что было бы возможно сделать?

Заложники режима

Влияние санкций на системы здравоохранения впервые попало в заголовки газет в 1990-х годах. Тогда, напомним, ООН во время Первой войны в Персидском заливе наложила эмбарго на Ирак, это произошло в 1991 году. В докладе, опубликованном Детским фондом ООН (Unicef) в 1999 году, то есть почти десятилетие спустя, был сделан вывод об удвоении детской смертности в регионах страны, контролируемых правительством. В либеральной прессе широко цитировались данные о том, что санкции, мол, привели в Ираке к гибели полумиллиона детейВнешняя ссылка. Мадлен Олбрайт, посол США в ООН в то время, официально заявилаВнешняя ссылка, что это был трудный выбор, но это была цена, которую стоило заплатить. 

И кто бы мог подумать: почти два десятилетия спустя исследование, опубликованноеВнешняя ссылка в британском медицинском журнале Global Health, все эти цифры опровергло. Оказалось, что режим Саддама в попытке добиться отмены санкций распространял откровенные фейки. Этот эпизод показывает, насколько политически тенденциозными могут быть любые попытки количественных оценок степени влияния санкций на ситуацию с доступностью медицины и с общественным здравоохранением в целом. Режимы стран, попавших под санкции, разумеется, пытаются в провале собственной политики обвинить кого угодно, только не себя, спекулируя на страданиях гражданского населения и отвлекая внимание от собственных преступлений.

Пункт распределения гумпомощи в Багдаде, 1998 год. Ap / Peter Dejong

Однако, по сути, их цель была в итоге достигнута: кризис в Ираке спровоцировал отход «гуманистического Запада» от режима всеобъемлющих санкций. Сегодня ООН применяет санкции выборочно, в отношении отдельных лиц и структур, включая замораживание активов, миграционные ограничения или эмбарго на поставки вооружений. Но в странах, где власти не особенно инвестировали в медицину десятилетиями, даже минимальных санкций хватает, чтобы ввергнуть гражданское население в острый гуманитарный кризис. Поэтому с середины 2000-х годов мировое сообщество перешло к еще более дифференцированным методам, применяя собственные односторонние санкции, отдельные от санкций, вводимых ООН. Их цель: поставить под удар критически важные отрасли, такие как нефтяная, а также судоходные компании и банки. 

Получается это тоже не очень, особенно если посмотреть на нынешние санкции против России, совершившей агрессию против Украины. «Во всех государственных юрисдикциях, попавших под санкции, ухудшению общих гуманитарных условий способствуют изначально общий низкий уровень развития национальной экономики, бесхозяйственность, некомпетентность  и коррумпированность органов власти, — указали эксперты Женевского института международных отношений (Geneva Graduate Institute). — Но свою роль, безусловно, играют и целевые санкции, хотя как раз они-то и вводились в такой форме именно для того, чтобы постараться предотвратить возникновение именно такой ситуации».

Еще один негативный факторВнешняя ссылка — роль финансового сектора. Приобретение на мировом рынке необходимых медикаментов становится, мягко говоря, затруднительным делом из-за отказа банков иметь дело со странами, попавшими под санкции. Банки сами боятся попасть в американские черные списки, зная по опыту, что попытки заставить власти США вычеркнуть их потом из них почти на сто процентов будут годами обречены на провал. В случае с санкциями в отношении Ирана получилось именно так. Банки сказали себе, что от режима мулл лучше держаться подальше, что и «нарушило цепочку поставок от иностранных производителей к пациентам, особенно что касается самых современных видов препаратов», — говорится в упомянутом докладе экспертов из Geneva Graduate Institute.

Правительство Швейцарии попыталось решить эту проблему, создав под своей эгидой и под свою ответственность специальный канал оплаты медицинских поставок в Иран. В рамках этого механизма, созданного в 2020 году, экспортёры и банки информируют Государственный секретариат Швейцарии по экономическим вопросам (SECO, подразделение Минэкономики страны) о своих запланированных поставках, SECO проверяет эту информацию и передает ее потом в Министерство финансов США, которое затем выдает гарантии того, что данная транзакция может быть оформлена в соответствии с американским законодательством и что она не приведет к попаданию в санкционные списки.

Где деньги? 

Канал начал свою работу с пилотного платежа в размере 2,3 млн евро по доставке из Швейцарии в Иран онкологических препаратов. С тех пор было проведено всего пять дополнительных платежей, в результате чего общая стоимость поставок, согласно цифрам, которые SECO предоставила SWI swissinfo, достигла суммы в 5,1 млн евро. Однако канал оплаты — это одно. Но что делать, когда по этому каналу ничего не течет? После того как мировое сообщество ввело санкции в отношении Афганистана, многие гуманитарные организации, финансировавшие здравоохранение в этой стране, резко приостановили свою помощь. 

В результате у больниц просто не осталось наличных денег на покупку лекарств. К концу 2021 года ситуация переросла в острый гуманитарный кризис. В декабре 2021 года ООН, в попытке позволить международным донорам снова начать работать в стране, одобрила некоторые исключения из санкций, связанных с Афганистаном, США также приняли пошли на такой шаг, разрешив в этой стране гуманитарную деятельность и исключив из санкций денежные переводы и экспорт туда медикаментов. Более того, ООН начала просто ввозить в эту страну наличные деньги — 1,8 млрд долларов в 2022 году плюс ещё 880 млн долларов с января по середину июня 2023 года. 

Тем не менее, как указывает Норвежский совет по делам беженцев (Norwegian Refugee Council), многие банки все еще отказываются обрабатывать такого рода сделки и обеспечивать их финансирование. Как видно, они всё еще толком не понимают, что они могут и чего не могут делать в условиях режима санкций, введенных в отношении талибов. Поэтому они предпочитают «перестараться», чтобы потом годами не пытаться безуспешно сделать так, чтобы их вычеркнули из самых разных санкционных и иных черных списков. 

Дата начала платежей до сих пор не назначена

Спустя почти два года после публикации своего эмоционального текста на сайте МККК Доминик Стилхарт все еще не видит поводов для оптимизма. В настоящее время он возглавляет одно из подразделений Швейцарского Корпуса гуманитарной помощи (Schweizerisches Korps für humanitäre Hilfe SKH), приписанного в качестве автономной структуры к МИД Швейцарии. В июле 2023 года он заявил SWI swissinfo.ch, что «отрасль здравоохранения в Афганистане по-прежнему находится в очень плохом состоянии. Доступ к медицинскому обслуживанию весьма ограничен, особенно в сельской местности. И хотя де-факто властям удалось стабилизировать ситуацию, по-прежнему огромной проблемой является дефицит наличности. Больницы там по-прежнему полностью зависят от международной помощи». 

По его словам, гуманитарные организации не могут, да и не должны заниматься поддержкой национальной системы здравоохранения, да еще и в долгосрочной перспективе — они созданы не для этого. Но что им делать, когда ясно, что ни одно правительство в мире не будет предоставлять талибам мешки с наличкой? Швейцария пытается со своей стороны делать все, что в ее силах. Половина афганских активов, замороженных США после прихода к власти талибов, — 3,5 миллиарда долларов — была недавно, как было уже указано, переведена на банковский счет в Базеле, где находится под управлением женевского Фонда для афганского народа (Fund for the Afghan People). 

В будущем он мог бы помочь стабилизировать систему здравоохранения Афганистана, но в краткосрочной перспективе санкции и риск попасть в черные списки решающим образом ограничивают пространство для маневра. На своем очередном заседании в июне 2023 года Попечительский совет Фонда «обсудил вопрос об окончательном выборе поставщика услуг в области комплаенса при проведении процедур, связанных с выплатами Афганистану». Как сообщила SWI swissinfo.ch исполнительный секретарь Совета Андреа Далл’Олио (Andrea Dall’Olio), по состоянию на октябрь 2023 года Фонд все еще не мог наметить точную дату начала таких выплат.