Могущественное лобби в стране гор и шоколада

Keystone

Швейцария — одна из наиболее развитых демократий мира. Но при этом она относится к числу стран, где влияние тех или иных групп интересов на политику мало кем ограничивается и контролируется. Это приводит к опасному сближению политики и экономики, чреватому укреплению олигархических структур.

«Некоторые готовы отдать свой голос за все, что угодно, продать даже мать родную, чтобы только получить поддержку там и тогда, где и когда дело касается их интересов», — говорит Андреа Карони, депутат федерального парламента Швейцарии от партии либералов (FDP)

В самом деле, могущественное экономическое лобби хорошо представлено в федеральном парламенте Швейцарии. Поэтому-то его палаты и вынуждены постоянно обсуждать такие темы, которые касаются, к примеру, банков, страхования, в том числе медицинского, энергетики и продовольственной сферы. А представители этих промышленных отраслей постоянно рвутся к микрофонам, чтобы защитить соответствующие интересы.

Для Кьяры Симонески-Кортези (Chiara Simoneschi-Cortesi), бывшей представительницы Христианско-демократической партии в парламенте (CVP), чей мандат завершился в 2011 году, было «совершенно возмутительным наблюдать, как коллеги за парламентским пультом зачитывали вслух тексты, которые получали от лоббистов, даже не вникая в их содержание».

Цену за эти слишком тесные взаимоотношения между депутатами и экономическими кругами часто платят те группы граждан, чьи интересы представлены недостаточно — потребители, застрахованные или пациенты.

Парламент — национальная сборная

Швейцарский парламент состоит из двух палат: большой (Национального совета), которая представляет народ и состоит из 200 депутатов, избранных на основе пропорциональной системы, и малой (Совета кантонов). Эта палата представляет кантоны и формируется на основе мажоритарного принципа. Всего в нем 46 депутатских кресел.

Согласно регламенту, депутаты четыре раза в году съезжаются на парламентские сессии, которые длятся по три недели. Парламент в Швейцарии, по сути, не является профессиональным, ведь депутаты, помимо ведения политической деятельности, должны еще успевать работать каждый по своей обычной специальности.

Множество депутатов тесно связаны с бизнесом. Они поддерживают интересы предприятий, для которых работают, заседают в многочисленных управляющих и иных советах или сами являются предпринимателями.

Несколько лет назад было введено правило, по которому депутаты федерального парламента обязаны предоставлять Федеральной канцелярии (аппарат правительства и парламента, своего рода связующее звено между исполнительной и законодательной ветвями власти) информацию о своих связях с бизнес-сообществом. При этом предполагается, что депутаты абсолютно честны и ничего не утаивают.

Депутат Изабель Море (Isabelle Moret), представляющая фракцию либералов (FDP), в прошлом году выдвинула инициативу, которая призывает депутатов четко и открыто декларировать, получают ли они компенсации или вознаграждения от тех или иных видов деятельности, или же просто выступают в качестве добровольных лоббистов, так сказать, из личных убеждений.

Неотъемлемый фактор демократии

Сами по себе лоббирующие организации исполняют важную работу, даже полезную для демократической системы. Это в еще большей степени относится к такой демократии, как швейцарская, которая традиционно опирается на поиск консенсуса между основными группами интересов и партиями, будь то в правительстве или в парламенте.

Перед тем, как тот или иной проект закона предстанет перед депутатами, он проходит процедуру общественного обсуждения и межведомственного согласования, участвовать в которой могут все заинтересованные стороны.

«Лоббирование — неотъемлемая составляющая нашей демократии. Все устройство нашей политической системы сводится к тому, чтобы провести референдум или, еще лучше, избежать его», — пояснил Фриц Загер (Fritz Sager), политолог из Университета Берна.

«В результате происходит попытка объединить все задействованные стороны и максимально учесть интересы всех, прежде чем проект закона отправится в парламент. Следовательно, лоббирование — это не более чем обмен информацией и пожеланиями, которые пойдут на пользу решению, а также деятельность по обеспечению широкой поддержки принятого решения».

Ф. Загер считает, что лоббирование может быть оправдано тем, что парламент Швейцарии по сути непрофессиональный, действующий, как говорят здесь, «на милиционной основе, когда депутаты четыре раза в год собираются по три недели на свои сессии, а в остальное время работают в обычном порядке, как и все граждане».

«Депутаты просто не в состоянии ознакомиться со всей палитрой политических досье. Поэтому им нужен кто-то, кто реально владеет специализированной информацией и способен доходчиво пояснить, о чем идет речь», — говорит Ф. Загер. «Частично это происходит в парламентской фракции, но порой такое информирование ведется лоббистами в индивидуальном порядке. В этом смысле лоббирование — почетное и нужное занятие, которое является частью системы».

Антидемократические веяния

Эксперт объясняет довольно плохую репутацию, сложившуюся у деятелей, занимающихся лоббированием, нехваткой прозрачности в отношениях между лоббистами и парламентариями.

«Тот факт, что не всё происходит на глазах у публики, сам по себе еще не обязательно означает, что тут кто-то что-то хочет скрыть. С другой стороны, в самом деле, это обстоятельство создает питательную почву для слухов. Лоббирование ассоциируется многими с нечистой игрой, а потому выглядит в их глазах как явление антидемократическое, особенно, когда в игре задействованы явные экономические интересы», — считает Ф. Загер.

До настоящего момента почти все усилия по регламентации и контролю лоббирования ни к чему не приводили. Такого рода требования чаще всего выдвигали левые партии. Лишь несколько лет назад депутаты стали обязанными раскрывать все свои отношения с предприятиями, торговыми ассоциациями, объединениями и другими лоббистскими группами.

При этом обе палаты парламента все равно отвергли план, целью которого было сделать полностью открытой всю информацию о доходах депутатов и об источниках и размерах финансирования политических партий. Это решение аргументировалось тем, что в швейцарской политике и так нет традиций особенно наглого обмана или взаимного подсиживания, а потому, по идее, нет и необходимости вмешиваться в сферу деятельности партий.

Законы, субсидии, отчисления

Влияние лобби на швейцарскую политическую систему особенно заметно в сфере медицинского страхования.

Практически все члены Комиссии по вопросам здравоохранения обеих палат парламента так или иначе связаны с компаниями медицинского страхования, фармацевтическими фирмами, клиниками, врачебными объединениями или ассоциациями пациентов.

В этом секторе на протяжении многих лет сталкиваются различные интересы, поэтому сдвинуть с места реформу системы медицинского страхования до сих пор не удается, в то время как размеры страховых медицинских взносов увеличиваются год от года семимильными шагами.

Лоббистские группы, в частности, оттянули принятие соответствующего антимонопольного законодательства и до сих пор блокируют вопрос разрешения так называемого параллельного импорта, когда зарубежные лекарства можно было бы покупать не только у производителя, но и у частных торговцев-посредников. Считается, что такая система поможет снизить стоимость медикаментов.

Так или иначе, депутаты регулярно шли навстречу интересам банков, страховых компаний и касс пенсионного страхования, а потому все услуги в этих сферах в Швейцарии могли бы быть куда дешевле для потребителя, не имеющего, что понятно, мощного лобби во властных структурах.

Кроме того, лоббисты пытаются оказывать влияние на парламент с тем, чтобы добиться для себя субсидий и налоговых льгот. Согласно исследованию Федеральной налоговой службы, налоговые льготы ежегодно оборачиваются для государственного бюджета недобором налогов в размере от 17 до 21 млрд франков.

«В общем и целом у нас складывается впечатление, что политический процесс функционирует довольно хорошо, и мы просто следим за тем, чтобы на практике не было массовых злоупотреблений», — поясняет Феликс Ульманн (Felix Uhlmann), профессор государственного права в Университете Цюриха. «Но возможно, это не более чем иллюзия, и мы верим, что живем в стране с молочными реками и кисельными берегами, ничего не зная о реальных проблемах».

«Серая зона»

В Европе давно уже осознали проблему лоббизма и приняли, как на уровне отдельных стран ЕС, так и на уровне Еврокомиссии и Европарламента, многочисленные меры с тем, чтобы ограничить распространение лоббизма. Эти меры идут, порой, довольно далеко, от специального реестра лоббистов и «Кодексов поведения», до ужесточения законодательства, регулирующего порядок финансирования политических партий.

Самые жесткие законы в сфере регулирования лоббистской деятельности действуют, однако, в США. Там лоббисты обязаны не только занести себя в соответствующий специальный реестр, но и полностью обнародовать как все свои финансы, так и все контакты с депутатами и конгрессменами, а также с органами исполнительной власти.

Стоит ли идти по пути, проторенному США? Профессор Ф. Ульман занимает, скорее, скептическую позицию. «Для того, чтобы ограничивать лоббизм так, как это происходит в США, необходимо затрачивать невероятное количество сил и ресурсов. Необходимо создать гигантский надзирающий, контролирующий и администрирующий аппарат. А для этого необходимо провести жесткое хирургическое вмешательство в действующее законодательство, что в Швейцарии просто невозможно».

Кроме того, отмечает эксперт, «даже самое жесткое законодательство не в состоянии ликвидировать серые зоны закона, а также формы лоббизма, официально не подпадающие ни под какое законодательное установление. Несмотря на все ограничения и несмотря на сложнейшее законодательство, влияние денег на политику остается в США очень сильным».

Сиамские близнецы

Но не все в парламенте потеряли надежду на законодательное приручение племени лоббистов. К числу таких оптимистов принадлежит и Андреа. Недавно он выдвинул законодательную инициативу, цель которой — урегулировать лоббистскую деятельность хотя бы внутри бернского Федерального дворца.

В частности, по этому закону, лоббисты, которые хотели бы получить доступ к кулуарам парламента, должны зарегистрироваться в специально заведенном списке, сообщить все свои данные, включая место работы и профессиональные интересы, и, наконец, подписаться под особым «Кодексом правил поведения».

«Я не хочу и не могу остановить лоббистскую деятельность. Но я хочу, чтобы соблюдались точные нормы, по крайней мере здесь, в колыбели нашей демократической системы», — говорит А. Карони. «Это нужно и для того, чтобы уйти от представления о существовании каких-то особых связей между лоббистами и парламентариями, которые предстают сегодня перед общественностью как сиамские близнецы».

Перевод с немецкого и адаптация: Людмила Клот при участии Игоря Петрова.