Дидье Буркхальтер: критика в Швейцарии, уважение за рубежом

«Я был частью этой структуры (правительства), и этот факт я воспринимаю в качестве особой привилегии», — подчеркивает Дидье Буркхальтер. Keystone

Министр иностранных дел Швейцарии уходит в конце октября в отставку, казалось бы, что в этом такого? Однако этот сюжет еще раз позволяет рассмотреть в подробностях особенности политического устройства Конфедерации.

​​​​​​​

«Швейцария — это чудо, возникшее на основе общей воли, отмеченное культурой диалога и открытости. Одним из секретов успеха швейцарской государственной модели является наличие правительственной структуры, способной, как швейцарский Федеральный совет, к постоянному кадровому обновлению. Я был частью этой структуры, и этот факт я воспринимаю в качестве особой привилегии», — подчеркивает уходящий министр в своем письме на имя председателя швейцарского парламента Ю. Шталя.

Швейцарская история последних более чем 160 лет складывалась так, что за пределами страны массовой публике не известен практически ни один федеральный советник (министр) или федеральный президент. Причиной тому во многом является политическая система Швейцарии, оставляющая на федеральном уровне очень небольшой объем власти, распределяя ее на уровень кантонов, партий, групп влияния и отдельных граждан. Поэтому собственно от министров в Швейцарии зависит не очень много. На их плечах скорее лежит задача формирования общего политического курса, тогда как вопросы повседневного руководства решаются уровнем ниже, в Федеральных ведомствах (Bundesamt), структурно подчиняющихся министру, но при этом имеющих значительную степень автономии.

За рубежом это часто ведет к путанице, когда, скажем, Федеральное ведомство здравоохранения (BAG), подчиняющееся Федеральному департаменту внутренних дел (EDI), часто называется «Минздравом», что в целом некорректно. Тоже самое относится и к Министерству иностранных дел Швейцарии (EDA), история которого весьма поучительная, о чем можно подробнее прочитать здесь. 

Отметим только, что швейцарское внешнеполитическое ведомство устроено точно так же: небольшой аппарат и сам министр, тогда как оперативные задачи решаются в подчиненных ему, но при этом почти полностью автономных Федеральных ведомствах и Дирекциях, например, во влиятельной Дирекции по сотрудничеству и развитию (DEZA). Именно поэтому, кстати, все семь министерств Швейцарии спокойно помещаются в центре Берна в одном единственном комплексе правительственных зданий, довольно-таки с виду скромных.

Европейское досье

Напомним, что Дидье Буркхальтер является членом кабинета министров Швейцарии с 2009 года. Сначала он, представитель партии швейцарских либералов (FDP.Die Liberalen), руководил федеральным Департаментом/Министерством внутренних дел (курировал социальные вопросы, пенсионное обеспечение и культуру), а затем в 2012 году возглавил швейцарское внешнеполитическое ведомство. В 2014 году занимал пост федерального президента. На время его работы в правительстве пришлись две основные внешнеполитические задачи: определение будущего курса отношений Швейцарии с единой Европой и кризис в Украине.

Как отмечают наблюдатели и пресса Швейцарии, заявление об отставке Дидье Буркхальтер подал в среду, когда традиционно проходят еженедельные заседания кабинета министров, на котором обсуждалась как раз будущая «дорожная карта» развития отношений Конфедерации с ЕС. Как видно, Дидье Буркхальтер, активно выступавший за подписание с Брюсселем рамочного «институционального» соглашения, окончательно почувствовал себя в изоляции. Напомним, что такой документ должен был бы подвести под кооперацию Швейцарии и Евросоюза прочную и стабильную договорно-правовую базу универсального характера. Сейчас отношения Берна и Брюсселя определяются двумя пакетами двусторонних соглашений, регулирующих их сотрудничество в отдельных конкретных областях.

«Институциональное соглашение» должно было по идее стать неким сводом основных тезисов универсальной «философии» отношений Берна и Брюсселя, среди которых есть и такие (автоматическая имплементация Швейцарией европейского права и Европейский суд в качестве инстанции, призванной решать правовые споры швейцарцев и европейцев), которые многими, очевидно, и в Федеральном совете, рассматриваются в качестве скрытой формой вступления Швейцарии в ЕС как бы «через черный ход».

Отставка министра связана именно с этой проблематикой, тем более, что вчера он сам подчеркнул в своем письме, что для него стало «очевидно, что европейское досье не будет развиваться так, как я себе это представлял. Поэтому перемены в составе Федерального совета призваны придать этой теме новую динамику».

Украина — приоритетная проблема

Другая проблематика, которая останется в истории работы Д. Буркхальтера на посту мининдел, связана с кризисом в Украине. Когда Швейцария возглавила в начале 2014 года ОБСЕ, мир еще был в полном порядке. Однако события вокруг Крыма, а затем и война на востоке Украины, стали для всех, и для швейцарского председательства тоже, полной неожиданностью. Здесь, как и в досье по Европе, министру предстояло выработать общий принципиальный подход к этой новой горячей точке. ОБСЕ в те месяцы из полузабытой организации времен холодной войны стала неожиданно весьма востребованным инструментом кризисного реагирования.

Д. Буркхальтер, отмечает, в частности, газета «Der Bund», сделал Украину своей миссией. «Он пытался взять на себя роль посредника. Контактировал с обеими сторонами конфликта. Его встреча с президентом В. Путиным стала в Швейцарии причиной жесткой критики в его адрес. Однако министр стоял на своем, подчеркивая, что диалог в такой ситуации является приоритетом. Украине он пытался доказать необходимость большей политической децентрализации (подробнее об этом здесь). В одном из интервью он заявил буквально следующее: „Я хочу внести свой вклад в укрепление мира и демократии на всей планете, то есть делать то, что закреплено в нашей федеральной конституции“.

При этом «для нас совершенно очевидно, и мы об этом неоднократно говорили, что ситуация с Крымом является нарушением международного права, но мы не вводили санкций. Мы думаем, что санкции — это инструмент точечного воздействия в отношении конкретных персон и они не должны отражаться на населении всей страны, гражданами которой эти персоны являются», — заявлял он в апреле 2016 года во время своего визита в Москву. 

Не забыл он Украину и после завершения швейцарского председательства в ОБСЕ. По его инициативе Швейцария старалась оказывать гуманитарную помощь людям по обе стороны „линии соприкосновения“ на Востоке Украины, только на прошлой неделе он сопроводил в Украину очередной конвой с гуманитарной помощью, посетил клинику в Мариуполе, подписал в Киеве документы, регулирующие безвизовый режим в отношениях Украины и странами Шенгенского соглашения (Швейцария не входит в ЕС и еврозону, но является членом Шенгена). Дидье Буркхальтер сохраняет убежденность в том, что выход из кризиса в Украине найти можно, нужна только политическая воля, проявленная всеми сторонами конфликта».

В итоге, как мы уже упоминали, в составе Федерального совета он ощущал себя все более изолированным, особенно в том, что касалось европейского досье. Его аргументация, что «институциональное соглашение» с Брюсселем укрепит позиции Швейцарии на важнейшем для ее промышленности рынке Европы, не находили особенного отклика у коллег. В конечном итоге все это и могло стать последней каплей, приведшей к решению об отставке.

Скорее дипломат, чем министр

«Дидье Буркхальтер занимался политикой все последние 30 лет, но интересным образом „политиканом“ он никогда не был», — пишет, в частности, цюрихская «Tages Anzeiger». «Проявлять упорство, биться за свое дело с полной отдачей, тысячу раз терпеливо объяснять одно и то же, убеждать скептиков, очаровывать критиков, влиять на общественное мнение, если необходимо, с использованием разных уловок: всего этого Дидье Буркхальтер не любил и не хотел делать. Обладая рациональным складом ума, он, как видно, так до конца и не почувствовал себя в качестве министра „в своей тарелке“.

И с точки зрения субстанциональной он был совершенно прав, особенно что касается отношений с ЕС: никто ведь всерьез не думает, что Швейцария вечно сможет сотрудничать с Брюсселем в рамках нынешнего „билатерального“ формата, не заключая с ним „институционального соглашения“. 

Несмотря на это, идея подписания такого документа в Швейцарии не имеет за собой большинства, но может быть, ей просто не хватает привлекательной упаковки и может быть преемник Д. Буркхальтера окажется гением коммуникации, которому будет по плечу решить такую непростую задачу. У партии же либералов (FDP) есть теперь шанс осуществить смену поколений и провести в кабинет новое, свежее лицо, с учетом того, что второй представитель этой партии в Федеральном совете, Иоганн Шнайдер-Амманн, министр экономики, давно уже выглядит измученным и усталым, и сколько он еще продержится на своем посту, сказать никто не может».

И последнее. Если поговорить с кем-нибудь из швейцарских министров, то настанет момент, и обязательно прозвучит тезис о том, что «единственной свободой, которой обладает «федеральный советник», является свобода самому определить время своей отставки». Вчера Дидье Буркхальтер этой свободной воспользовался.