Почему в Швейцарии сомневаются в своем нейтралитете, а в Австрии – нет?

Если австрийский Бундесканцлер Карл Нехаммер быстро покончил с возникшими этой весной дебатами о нейтралитете своей страны, отрезав: «Австрия была, есть и будет нейтральной», то федеральный президент Иньяцио Кассис только разжег дискуссию в Швейцарии недавним неологизмом «кооперационный нейтралитет». На фотографии: оба политика на консультациях в швейцарском городе Цофинген, 14 февраля 2022 года. Alessandro Della Valle/Keystone

Альянс НАТО пригласил Швецию и Финляндию вступить в члены этого оборонительного союза. Тем самым в Европе стало, по сути, на две нейтральных страны меньше. Нейтральный статус сохраняет пока, кроме Швейцарии, еще Австрия. Но если швейцарцы сейчас уже в который раз спорят о том, что есть нейтралитет в современных условиях войны России против Украины, то в Австрии серьезных дебатов на этот счет не ведется.

Решение присоединиться к санкциям в отношении России стало для Швейцарии поворотным пунктом, в том числе и в смысле ее нынешнего статуса: и внутри страны, и за рубежом до сих пор раздаются голоса о том, что эта страна якобы отказалась от своего нейтралитета. Находясь в ситуации растущего международного давления, политическое руководство Швейцарии отреагировало словесной формулой, которую еще предстоит наполнить осмысленным содержанием. Речь идет о том, что несколько недель назад в своем выступленииВнешняя ссылка на открытии Всемирного экономического форума в Давосе президент страны Иньяцио Кассис упомянул о швейцарском «нейтралитете, открытом к сотрудничеству» (kooperative Neutralität). 

Новый термин (кооперационный нейтралитет) тут же вызвал бурную дискуссию, которая стала продолжением исторических дебатов о том, что такое «активный», или «абсолютный» («интегральный») нейтралитет и в чем его отличие от «дифференцированного нейтралитета». По сути, речь шла и идет не об отмене нейтралитета, а о поиске его нового понимания в новых исторических условиях первой с 1945 года широкомасштабной войны в Европе. Призывы к реформам в сфере теории и практики швейцарского нейтралитета звучат как в самой стране, так и за ее пределами. Когда правительство Конфедерации недавно запретило датчанам передать Украине два десятка бронетранспортеров швейцарского производства, это решение снова вызвало резкую международную реакцию. 

Многие восприняли это решение как слишком узкое толкование Федерального закона «О правовых основах военно-технического сотрудничества с зарубежными странами и экспорта военных материалов и товаров двойного назначения» (KriegsmaterialgesetzВнешняя ссылка). Профессор Женевского университета и специалист в области международного права Марко Сассоли (Marco Sassoli) объясняет позицию правительства Швейцарии тем, что оно четко различает законодательные и юридические основы нейтралитета как такового и реальную политику нейтралитета. «В своем решении от 3 июня Федеральный совет в очередной раз дал понять, что нейтральное государство с юридической точки зрения не имеет право передавать вооружения одной из воюющих сторон, даже в формате реэкспорта. И если такое государство и примет решение поставлять вооружения, например, по линии частных компаний сферы ВПК, то тогда, согласно международному праву, оно должно будет поставлять вооружения в одинаковой степени обеим сторонам конфликта».

По швейцарскому образцу

Так или иначе, но на практике каждая нейтральная страна трактует законодательные основы своего нейтрального статуса по-своему. Это видно на примере соседней Австрии, которая, как и Швейцария, обладает статусом «постоянного нейтралитета», заимствовав в момент создания современного австрийского государства в 1955 годуВнешняя ссылка именно швейцарскую модель. После окончания Второй мировой войны она произвела такое впечатление на советские оккупационные власти, что именно они и потребовали от Австрии внедрить ее у себя в обмен на вывод своих войск. Так называемый «Московский меморандум» (PDFВнешняя ссылка) от апреля 1955 года закрепил австрийский нейтралитет как раз по швейцарскому образцу. 

Решающую же роль, скорее всего, здесь сыграли соображения стратегического характера: Москва была бы, конечно, не против иметь своего рода нейтральный барьер между входящими в оборонительный блок НАТО Западной Германией и Италией. «Советский Союз пытался сделать австрийский пример нейтрального статуса привлекательным для других западных стран, с тем чтобы подорвать НАТО изнутри», — говорит профессор Венского университета и специалист в области истории СССР и холодной войны Вольфганг Мюллер (Wolfgang Mueller). При этом нейтралитет «по швейцарскому образцу» вовсе не был изобретением советских оккупационных властей. Еще в январе-феврале 1954 года на конференции министров иностранных дел четырех стран-победительниц в Берлине глава МИД США Джон Фостер Даллес говорил о том, что австрийский нейтралитет может быть признан, но только если он будет подобен швейцарскому.

Швейцария же была нейтральной уже начиная с Венского конгресса 1815 года. Тогда ее судьбу решали Российская империя в лице императора Александра Первого и Австрия — державы-победительницы в наполеоновских войнах. В 1955 году военно-политическая ситуация оказалась схожей. В конечном счете «постоянный нейтралитет» стал для Австрии не только спасательным кругом, который помог ей избавиться от оккупационного режима, но и началом нового этапа истории своей государственности. С того момента Австрия вместе со Швейцарией образовали в центре Европы «остров нейтралитета». «Эти две страны постоянно играют между собой во внешнеполитический пинг-понг, устанавливая на этой основе в определенной степени себе свое же собственное международное право», — считает Ральф Яник (Ralph Janik), профессор Венского Университета и эксперт в области истории международного права и международных отношений. 

ООН, ЕС и нейтралитет

Тем не менее Австрия с самого начала воспринимала, трактовала и реализовывала свой нейтралитет иначе, нежели Швейцария. В мае 1955 года во дворце Бельведер между союзными оккупационными силами и австрийским правительством был подписан Австрийский государственный договор (Österreichischer Staatsvertrag), который провозгласил Австрию суверенным государством. В том же году Вена вступила в ООН, а затем, пусть и значительно позже, она присоединилась и к Европейскому экономическому сообществу. Швейцария же медлила со вступлением в ООН аж до самого 2002 года. 

Профессор Марко Сассоли убежден, что «Берн изначально считал участие в ООН несовместимым с нейтралитетом, так как предполагалось, что в случае военных конфликтов Швейцарии придется поддерживать силы ООН своим воинским контингентом, да и юридически нейтралитет, так считалось тогда, действует только во время войны. Так что уже в мирное время швейцарцы не хотели заключать никаких договоров, которые позже, во время войны, могли бы стать преградой на пути реализации нейтрального статуса».

Однако после окончания Второй мировой войны многие упрекали швейцарцев в том, что они якобы являются бенефициарами войны. И тогда эта страна начала предлагать на международной арене свои посреднические услуги и активно работать во имя поддержания мира. «Швейцарцы в гораздо большей, чем австрийцы, степени осознают себя в качестве «особого случая в истории», — поясняет профессор М. Сассоли. — Идея нейтралитета глубоко укоренилась у нас в общественном сознании. После Второй мировой войны концепция нейтралитета была дополнена принципами международной солидарности и практикой нейтрального посредничества с целью показать, что швейцарцы вовсе никакие не эгоисты».

Вместе с тем, идя своим особом путём Швейцария, в отличие от Австрии, старательно избегала слишком уж тесных взаимосвязей с Общим рынком, в то время как Австрия в 1989 году подала официальный запрос на присоединение к Европейскому сообществу. Две трети австрийцев поддержали эту идею на референдуме, и в 1995 году страна стала членом ЕС. Произошедший почти одновременно распад Советского союза, вероятно, дополнительно подтолкнул Австрию к тому, чтобы начать толковать понятие «постоянного нейтралитета» в расширенном ключе. 

В начале 21-го века возможное членство в Евросоюзе опять стало в Швейцарии темой общественных дебатов, однако соответствующая народная законодательная инициативаВнешняя ссылка была категорически отклонена народом на референдуме большинством в 77% голосов. Свою роль здесь сыграли не только принципы прямой демократии и федерализма, но и царившие в Швейцарии представления о том, что такое нейтралитет. Менталитет Швейцарии и сегодня, кроме всего прочего, складывается из стремления во что бы то ни стало держаться как можно дальше от международных военно-политических конфликтов. Кроме того, австрийские эксперты и политики также порой сильно сомневаются в том, что членство в ЕС в целом совестимо со статусом нейтральной страны. 

«Вступление в Евросоюз резко ограничило свободу действий Австрии во внешней политике. Еще один большой вопрос: не является ли ЕС военным союзом в смысле законодательных и юридических основ нейтрального статуса, — размышляет Ральф Яник. — С другой стороны, обязанность членов Евросоюза оказывать друг-другу союзническую поддержку учитывает австрийский особый статус, так что предоставлять военную помощь Австрия никому не обязана. С третьей стороны, особое положение Австрии несравнимо с совсем уже особым положением Дании, единственного члена ЕС, который отказывался до последнего времени участвовать в возможных военных акциях и проектах ЕС как технически, так и с финансовой точки зрения. Правда, несколько дней назад все изменилось: двумя третями голосов датчане на референдуме послали своеобразный сигнал Путину и распрощались с таким своим статусом, продержавшимся почти 30 лет».

Эгоистичный попутчик?

С правовой точки зрения Австрия, как и Швейцария, не имеет права вступать в какие-либо военные союзы, она обязана хранить и защищать свой нейтральный статус. Однако если сравнить степень обороноспособности двух стран, то окажется, что при схожей численности населения в Австрии в частях и подразделениях постоянной оперативной готовности служит лишь одна пятая часть военнослужащих, проходящих действительную воинскую службу, и в их распоряжении находится только 215 единиц бронетехники — в отличие от Швейцарии, у которой численность таких машин доходит до полутора тысяч. 

«У Швейцарии нет армии, потому что вся Швейцария — это одна сплошная армия», — говорит Вольфганг Мюллер. «Это видно и по цифрам оборонного бюджета, и по инфраструктуре, и по типам вооружений, и по тому, как устроена служба в резерве. Австрия же здесь очень экономит и предпочитает вкладывать деньги в социальную политику. Поэтому упрек, что в области военного строительства эта страна является эгоистичным попутчиком, вполне даже имеет свои основания. Эта страна ведь рассчитывает, что в случае угрозы весь мир бросится ее защищать, но при этом сама она никому военную поддержку оказывать не хочет». 

Похожие упреки постоянно раздаются и в адрес Швейцарии, что она якобы скрывается под зонтиком НАТО и ничего за это не делает со своей стороны. В этом смысле обе страны находятся в одной лодке, с той только разницей, что у Австрии на Дунае нет ни одного военного патрульного катера, а у Швейцарии на приграничных озерах служат целых шестнадцать судов такого класса. 

Австрийская беспечность является темой и в Швейцарии. «У нас часто вспоминают, что, согласно международному праву, нейтралитет нужно уметь защищать, и при этом все посмеиваются над Австрией, которая даже не в состоянии защитить свое собственное воздушное пространство. А вот Швейцария, в самом деле, не хочет ни у кого сидеть на шее и уже планирует пошаговое увеличение своих военных ассигнований», — говорит проф. Марко Сассоли.

Вариант для Украины?

Но вернемся в Австрию. В марте 2022 года партия NEOS (Новая Австрия и Либеральный форум) во главе с Беатой Майнль-Райзингер выступила с предложением организовать видеообращение украинского президента Владимира Зеленского к австрийским парламентариям. Однако как левые социал-демократы (SPÖ), так и правые консерваторы из Австрийской партии свободы (FPÖ) заявили, что это обращение было бы несовместимо с нейтралитетом страны. 

В итоге ничего так и не произошло, а вот в Швейцарии все оказалось иначе, и В. Зеленский произнес даже речь в прямом эфире, виртуально присоединившись к антивоенному митингу, состоявшемуся в центре Берна на Федеральной площади перед зданием парламента с участием президента Конфедерации в 2022 года Иньяцио Кассиса, лично приветствовавшего украинского лидера словами «Дорогой Володимир»!

Австрийский постоянный нейтралитет, как и его швейцарский прототип, не имеет срока давности. Теоретически парламент может его упразднить, если «за» проголосуют две трети депутатов, что, однако, вряд ли произойдет в обозримом будущем. С другой стороны, такой вариант сейчас обсуждается для Украины. Подобно тому как в 1955 году СССР добивался нейтралитета от Австрии, того же нынче требует Путин и от Киева. 

Кремль в качестве условия будущего нейтралитета Украины выдвигает полную демилитаризацию страны, прекрасно понимая, что Киев никогда добровольно не пойдет на разоружение, имея такого соседа, как нынешняя Россия. Да и подобные «предложения» в целом не имеют ничего общего с нейтралитетом Швейцарии и Австрии, которые так или иначе, но обладают Вооруженными силами, пусть и сохраняя при этом нейтральный статус.