Прямая демократия и военное строительство в Швейцарии

Народ в Швейцарии имеет право решать, как должны развиваться национальные вооруженные силы. © Keystone / Jean-christophe Bott

Солдат в Швейцарии — это гражданин с оружием. То, какой быть армии в стране, решает тоже он — на референдуме. 

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров.

Возможность народа напрямую решать, какие виды вооружений и за какие деньги должна приобретать армия? Такое право является уникальным швейцарским явлением. Начиная с 1977 года швейцарцы 24 раза приходили на референдум и голосовали по вопросам национальной обороны, как правило, всегда развивая и укрепляя ее. Попытка распустить армию закончилась на референдуме грандиозным провалом. Как уже знают наши читатели, 27 сентября Швейцария в очередной раз проголосует на референдуме по вопросу, связанному с Вооруженными силами. На сей раз речь идет о выделении кредита в размере шести миллиардов франков на покупку новых истребителей для нужд ВВС. 

В последние десятилетия именно авиация стала центральным фактором в рамках общественных дискуссий на тему о том, как Швейцария должна формировать свою политику безопасности в эпоху гибридных войн и локальных конфликтов, разворачивающихся не так уж и далеко от ее границ. Если посмотреть в историю, то начиная с 1977 года, то есть с момента, когда уже и женщины имели право голосовать и избирать на федеральном уровне, швейцарцы не менее 24 раз выносили на референдумы те или иные вопросы военного строительства. Разброс мнений всегда был классическим: сторонники правоцентристских партий голосовали за укрепление армии, приверженцы лево-зелёных сил стремились армию уничтожить. Примерно такой же расклад сил наблюдается и по вопросу новых самолетов. 

Огромный общественный интерес

Вопрос о приобретении нового поколения боевых машин для национальных ВВС уже выносился на суд народа два раза: в 1993 и в 2014 году. Соответственно высокой была каждый раз явка избирателей, достигавшая показателя более 55 процентов, шла ли речь об «Инициативе против новых истребителей» или покупке шведских истребителей типа «Грипен». Это очень высокие показатели, особенно если сравнить активность избирателей на референдумах за последние 50 лет. Таково мнение Дианы Порселланы (Diane PorcellanaВнешняя ссылка), эксперта из Университета Берна в области политики безопасности и участницы проекта Année Politique SuisseВнешняя ссылка, в центре которого стоят вопросы развития демократии в Швейцарии.

Левые силы сделали ставку на шельмование армии путем раздувания масс-медийных скандалов

«Обе эти инициативы и высокая явка отражают огромный общественный интерес граждан к военным вопросам и темам развития вооруженных сил страны. Логично поэтому, что граждане и в 2020 году должны были иметь право высказаться по этому вопросу». И если опять посмотреть на историю, то можно увидеть, что начиная с 1848 года швейцарцы — в том числе и женщины, начиная с 1971 года — примерно 45 раз голосовали по тем или иным армейским законопроектам, что составляет 7% от всего 630 законопроектов, вынесенных с тех пор на суд народа в формате референдума. 

«И вплоть до голосования по вопросу о швейцарском ядерном оружии в начале 1960-х годов все эти референдумы скорее завершались в смысле интересов армейского руководства», — указывает швейцарский военный историк Рудольф Яун. Ситуация начала меняться с конца 1970-х годов, число военных вопросов, выносимых на референдум, начало последовательно увеличиваться. В 1980-х годах силы левого и пацифистского толка инициировали несколько референдумов, включая знаменитую «Ротентурм-инициативу» (Rothenthurm-InitiativeВнешняя ссылка, 1987 год, защита уникальных болотных регионов от проектов создания новых военных учебных полигонов) и «Инициативу о роспуске и упразднению армии» (Armeeabschaffungs-InitiativeВнешняя ссылка) в 1989 году. 

Военные самолеты, любимая игрушка швейцарских избирателей. Keystone

Все это заложило основу коренной демократизации в Швейцарии политики в области безопасности и национальной обороны. «При этом сама по себе эта демократизация отнюдь не была целью политического руководства страны», — говорит Марк Бюльман (Marc BühlmannВнешняя ссылка), руководитель проекта Année Politique Suisse. «Право граждан уж очень активно вмешиваться в такого рода фундаментальные вопросы, традиционно находящие в список основных компетенций федерального центра, было бы в глазах политиков скорее недостатком». Военный историк Рудольф ЯунВнешняя ссылка придерживается иного мнения. 

«Швейцарская прямая демократия касается любых вопросов, проблемных сфер, исключенных из сферы непосредственного народовластия в стране почти нет, поэтому участие народа в решении и военных вопросов тоже не только желательно, но и обязательно», — говорит этот бывший профессор истории Цюрихского университета. Он является также автором монографии «История швейцарской армии» (Geschichte der Schweizer ArmeeВнешняя ссылка), на страницах которой он анализирует эволюцию швейцарской политики безопасности и оборонной политики начиная с 17-го века по настоящее время.

Исторический провал и его последствия

Как считает Марк Бюльман народная законодательная инициатива 1989 года «За Швейцарию без армии и за всеобъемлющую политику мира» (Für eine Schweiz ohne Armee und für eine umfassende FriedenspolitikВнешняя ссылка), запущенная левой лоббистской организацией «Группа за Швейцарию без армии» (GSoAВнешняя ссылка) играет совершенно особую роль и в истории швейцарской прямой демократии, и в истории швейцарских Вооруженных сил. 

Октябрь 1989 года: левая акция Stop the Army на площади перед парламентом в Берне. Keystone / Str

С самого начала было понятно, что эта инициатива провалится, ведь армия в Швейцарии — это еще и социальный институт. «В пользу идеи распустить армию и, что называется, воткнуть штык в землю, свои голоса тогда отдали 35,6% от общего числа избирателей, но все равно без последствий этот референдум не остался. Он стал исходным импульсом для большого числа разного рода реформ, принеся, таким образом, пользу обществу», — говорит М. Бюльман. 

Демократизация военного строительства отнюдь не была целью политического руководства

Это как раз пример того, как действует инструмент прямой демократии (народная инициатива) в рамках общей политической системы: даже потерпев поражение, инициатива становится «информацией к размышлению». И к действию. Ведь именно с того времени швейцарская армия находится почти в перманентном состоянии перестройки и, что самое главное, сокращения численности. Военный историк Рудольф Яун согласен. «Голосование по этой инициативе выглядело скорее каким-то карнавалом или хэппенингом, однако последствия этого референдума, который явно вдохновлялся «утопией всеобщего мира», наступившей якобы после окончания холодной войны, были самые что ни на есть серьезные». Да и утопия эта, как мы знаем, так таковой и осталась!

Суть прямой демократии

Левацкая и левопопулистская «Группа за Швейцарию без армии» (GSoA) предприняла затем еще несколько попыток повлиять на процесс армейского строительства в стране, но безуспешно. В 1993 году она потерпела неудачу с народной инициативой, направленной против приобретения истребителей F/A-18, в 2001 году с треском провалилась её вторая попытка упразднить-таки армию. «После этого и GSoA и вообще левые силы отошли от демократических инструментов и сделали ставку на шельмование армии путем раздувания масс-медийных скандалов», — говорит Рудольф Яун. Тем не менее и это не помогло: в 2013 году инициатива, предлагавшая отменить в стране обязательную службу по призыву, также была отвергнута народом. Запустил её женский феминистский журнал «Аннабель», но активную поддержку этому законопроекту опять-таки оказала группа GSoA. 

Стало, однако, ясно, что отношение к армии в народе и вообще роль армии как социального института в стране поменялись. Армия перестала быть «священной коровой», численность которой в «лучшие годы» достигала 650 тыс. человек. Сейчас Вооруженные силы страны не превышают 150 тыс. человек, меняются и ее приоритеты: вместо традиционной сухопутной защиты территории акцент перенесен на кибероборону и на эффективное прикрытие воздушного пространства. Что же касается армейских законопроектов, выносившихся на референдумы, то они в итоге как раз как нельзя лучше и очевиднее раскрывают саму сущность прямой демократии швейцарского образца. Военные референдумы в краткосрочной перспективе являются для властей головной болью, но в долгосрочной перспективе они лишь способствуют укреплению пресловутого единства народа и армии, внося вклад в поддержание безопасности и стабильности в стране.

Масло вместо пушек?

А может быть стоит взять эти деньги и поддержать ими пенсионные фонды и сферу образования? Давайте разбираться, тут есть несколько тонкостей. Военные расходы являются частью бюджетного планирования. В Швейцарии есть прямая демократия, но и она имеет свои пределы. Здесь, в частности, нельзя выносить на референдум налоговые вопросы (уровень прямых федеральных налогов), и здесь не подлежит референдуму федеральный бюджет. Раскладку по статьям расходов (образование, военные расходы, наука, внешняя политика, социальная поддержка и т. д.) определяет исключительно парламент. 

За последние годы парламент выделял в год на армию в среднем от 4,5 до 5 млрд франков в год. Кроме того, за последние 30 лет доля военных ассигнований в Швейцарии последовательно сокращалась с 18% от общего госбюджета в 1990 году до 7% в 2019 году. В настоящее время, однако, МО Швейцарии исходит из того, что расходы на Вооруженные силы будут расти темпом в 1,4% в год. И теперь несколько важных аспектов. Во-первых, финансирование новых истребителей планируется осуществлять за счет регулярного военного бюджета, в рамках которого в последние годы авиация находилась мягко говоря в загоне.

Поэтому на референдуме 27 сентября речь пойдет не о некоей сумме, которую можно выделить или на образование, или на самолеты, а о структуре военного бюджета, то есть о сумме, которую можно выделить, условно, или на танки, или на системы управления, или на кибер-безопасность, или на самолеты. Тем самым противопоставление «масла и пушек» не имеет смысла. Имеет смысл противопоставление «танков и самолетов». Второй аспект. В общественном сознании голосование по 6 миллиардам на самолеты связано с размером военного бюджета. Приведет ли отрицательный вотум народа к сокращению военного бюджета? Нет, потому что парламент намерен и дальше увеличивать военные расходы на указанные выше 1,4% в год и народ здесь ничего сказать не может, поскольку финансово-бюджетного референдума в Швейцарии не существует. 

Закон о выделении 6 миллиардов, по сути, является законом о целевом финансировании проекта в рамках военного бюджета, который назрел давно. И тут третий важный аспект. При отрицательном ответе народа на вопрос о выделении этих денег через 10 лет ВВС Швейцарии объективно останется без современных самолетов и на повестке дня встанет вопрос конституционных обязанностей Вооруженных сил, закрепленных в основном законе. Вопрос будет звучать следующим образом: способна ли армия Швейцарии, имея то оснащение, которое она имеет, выполнять свои конституционные обязанности? И если парламент примет решение о необходимости пересмотра этих обязанностей в сторону их сокращения, то Швейцарию всего равно будет ожидать еще один «военный» референдум, потому что поправки в основной закон подлежат в Швейцарии выносу на суд всего народа. 

В этом контексте становится ясно, что голосование по самолетам 27 сентября носило во многом, во-первых, политико-тактический, а во-вторых, идеологически-символический характер.