Рамочное соглашение Швейцарии и ЕС: остаться или уйти?

Tomas Wüthrich / 13 Photo

Евросоюз подталкивает Швейцарию к подписанию Рамочного соглашения. Однако на пути у этого проекта могут оказаться типично швейцарские внутриполитические особенности, не понятные порой никому за рубежами Конфедерации и в Брюсселе в том числе. О чем же идет речь?

Русскоязычную оригинальную версию подготовили: Юлия Немченко, Игорь Петров.

Хотя Швейцария и не входит в Евросоюз, но она все равно плотно встроена в европейское экономическое пространство посредством двух пакетов так называемых «двусторонних договоров», которые функционируют по принципу ad hoc: возникает проблема или вопрос — подписываем соглашение. Таких правовых актов набралось уже больше сотни. И понятно, что на определенном этапе все стороны начинают за деревьями буквально не видеть леса.

Поэтому Евросоюз хотел бы, чтобы в будущем сотрудничество Берна и Брюсселя строилось с опорой на некий документ общего характера, который устанавливал бы фундаментальные базовые принципы сотрудничества общего характера, на, так сказать, метауровне. В период между 2014 и 2018 годами Швейцария и Евросоюз согласовали текст Рамочного договора.

Евросоюз настаивал на немедленном подписании, но швейцарское правительство понимало, что в том виде, в каком этот документ существует, он не найдет ни парламентского большинства, ни народного одобрения. Поэтому кабинет провел широкие общественные консультации, в результате которых в тексте соглашения было выявлено три спорных с точки зрения Берна пункта, по которым требовались уточнения от ЕС:

1. Защита рынка труда и заработной платы Швейцарии от наплыва дешевой рабочей силы из стран ЕС, прежде всего из восточноевропейских стран. В ситуации режима свободного перемещения рабочей силы левые швейцарские профсоюзы опасаются, что условные «слесари из Польши» массово хлынут на рынок Швейцарии и обрушат тут всю тщательно выстроенную систему оплаты труда в сторону понижения тарифов. 

Напомним, что Швейцария платит едва ли не самые высокие в Европе зарплаты, и конечно же деловым людям будет в теории выгодно нанимать «дешевых» восточных европейцев вместо «дорогих» швейцарцев. А против этого уже выступают правые партии, всегда ревностно наблюдающие за ситуацией в сфере трудовой миграции. 

2. Государственные субсидии системообразующим предприятиям и отраслям экономики. Евросоюз не признает никаких государственных субсидий, считая их формой искажения честной рыночной конкуренции. 

В Швейцарии, однако, многие отрасли экономики традиционно получают от государства бюджетные субсидии, например речь идет о сельском хозяйстве. Поддерживая отечественного сельхозпроизводителя, Швейцария не только сдерживает объективный процесс сокращения количества фермерских хозяйств, но еще и вносит тем самым вклад в сохранение хрупких горных и равнинных экосред.

Кроме того, швейцарские кантоны опасаются, что кантональные банки не смогут больше иметь бюджетные государственные гарантии сохранения и страхования вкладов. А такие гарантии являются основой бизнес-модели такого явления, как «швейцарский кантональный банк».

3. Правовой статус «гражданин Евросоюза». Если бы Берн признал наличие такого статуса, то проживающие в Швейцарии граждане стран, входящих в Евросоюз, имели бы в Швейцарии такие же права на получение социальной помощи, как и сами швейцарцы. Правые швейцарские партии опасаются, что в этом случае возникнет целая индустрия «социальной эмиграции» из Евросоюза в Швейцарию.

Евросоюз прекрасно осведомлен о данных пунктах, но он с самого начала давал понять, что никаких новых переговоров по тексту Рамочного соглашения не будет: максимум, на что готов пойти Брюссель, это на некоторые уточняющие уступки чисто процедурного характера. В целом же основные принципы, лежащие в основе Соглашения, должны оставаться без изменений, включая режим свободной циркуляции рабочей силы и вопрос выбора Европейского суда в качестве арбитражной инстанции, в компетенциях которой находились бы полномочия разрешать споры между ЕС и Швейцарией. 

Такая фактически тупиковая ситуация сохраняется вот уже несколько месяцев. В конце этой недели в Брюсселе должен состояться фактически последний раунд рабочих консультаций по всем этим темам. Но в Швейцарии все уже настроились фактически на их провал и на то, что правительство не подпишет Рамочное соглашение в его нынешней форме, а если и подпишет, то документ не найдет парламентского большинства, а если и найдет, то он будет отвергнут на референдуме, на который текст Рамочного соглашения должен быть вынесен в обязательном порядке. 

По словам Жюли Канталу (Julie Cantalou), политолога и президента GLP Lab, аналитического центра при партии «Зелёных либералов» (Grünliberale Partei), по окончании переговоров по тексту соглашения правительству страны не хватило «административного ресурса», или как сейчас принято говорить в Швейцарии, компетенций в области политического Leadership. Речь идет, если совсем просто, об умении «закулисно и кулуарно» продавливать решения, нужные чиновникам. 

Кроме того, считает политолог, партии, формирующие правительство, не захотели ввязываться в политическую борьбу за этот договор, став накануне неизбежного референдума по Рамочному соглашению основным «громоотводом» для народного и общественного недовольства в связи с документом, который многими рассматривается как попытка протащить-таки Швейцарию в ЕС не прямо, так косвенною. «К тому же Брексит и другие европейские кризисы привели к тому, что пространство для маневра, находящееся в распоряжении Берна, сжалось до минимума», — отмечает Ж. Канталу.

Взгляд в историю 

Но почему Швейцария столь отрицательно относится даже к самой мысли о возможном вступлении для начала в Еврозону, а потом и в Евросоюз? Немного истории. Отношения между Евросоюзом и Швейцарией в принципе начинались очень хорошо. Оптимистически настроенное правительство в Берне направило в 1992 году в Брюссель уже даже заявку на начало переговоров относительно порядка и условий вступления Швейцарии в Еврозону. 

Момент был с точки зрения европейской истории избран вроде бы самый подходящий: конец холодной войны, «конец истории», ветер перемен, распад СССР и европейский интеграционный процесс, который казался тогда столбовой дорогой развития Европы на среднесрочную историческую перспективу. Но все получилось иначе. Именно направление через голову народа заявки в Брюссель стало в Швейцарии поводом для консолидации всех тех сил, что рассматривали членство в любых европейских интеграционных структурах в качестве удара по народному суверенитету и по швейцарскому непосредственному народовластию. Наступил звездный час Кристофа Блохера, который не считал, что Швейцария вслед за всеми обязана бежать в Евросоюз. 

В том же 1991 году в декабре К. Блохер и его сторонники победили на референдуме, по итогам которого народ, с микроскопическим перевесом голосов «против», отверг перспективу вступления Швейцарии в Еврозону. В качестве альтернативы Берн и Брюссель разработали «билатеральный» формат кооперации, который несколько раз получал одобрение народа на референдумах. В 2008 году Швейцария вступает в Шенгенское и Дублинское соглашения, что стало наивысшей точкой сближения Европы и Конфедерации. 

Тема же вступления Швейцарии в Евросоюз была с повестки дня снята раз и по-видимому навсегда, с учетом того два пакета секторальных (билатеральных) соглашений (1999 и 2004 годы) вкупе с Соглашением о свободной торговле между Швейцарией и Европейским сообществом (1972 год) на долгое время стали надежным и гибким базисом налаживания взаимовыгодных двусторонних торгово-экономических отношений. 

Затем начался цикл отката в отношениях ЕС и Швейцарии, который стал отражением общемирового кризиса демократии и традиционного порядка межгосударственного сотрудничества в условиях разочарования в идеалах, лежавших в основании мирных революций конца 1980-х и начала 1990-х годов. В 2014 году швейцарские избиратели одобрили на референдуме народную законодательную «Инициативу против массовой иммиграции», которая явно противоречила режиму свободы передвижения, действовавшего между Евросоюзом и Швейцарии. 

Министры иностранных дел Германии и Австрии публично упрекнули тогда Швейцарию в избирательном подходе к своим обязанностям члена европейского сообщества наций, мол, швейцарцы строги и справедливы, строги к другим и справедливы к себе, и что они желают иметь все права, не имея при этом никаких обязанностей. Но не так страшен черт, как его малюют: после трехлетних дебатов парламенту удалось основательно «разбавить» инициативу, введя в стране режим внутреннего предпочтения при приеме на работу. 

В 2020 году избиратели отклонили на референдуме инициативу, предлагавшую просто взять и в одностороннем порядке денонсировать режим свободы передвижения в отношениях ЕС и Швейцарии. Казалось бы, народ явно высказался в пользу билатерального формата отношений с ЕС, но значит ли это, что путь к Рамочному соглашению стал окончательно свободен? Это большой вопрос. Сейчас Швейцария фактически снова находится там же, где она была семь лет назад, в момент начала консультаций по этому документу.

Его подписание может не состояться именно из-за того, что многие в стране рассматривают его как форму интеграции Швейцарии в ЕС, когда все будет наоборот и когда у Берна будут только одни обязанности без всяких прав. При этом Евросоюз ясно дал понять, что в отсутствие Рамочного соглашения все уже существующие двусторонние договора не будут обновляться, а новые договоры, например договор об участии Швейцарии в европейском рынке электроэнергии, вообще не будут больше заключаться. 

«Это сравнимо с обновлением операционной системы смартфона, — говорит Ж. Канталу. — Можно было бы отказаться от этих обновлений, но тогда нельзя будет загрузить новые приложения, а со временем и старые перестанут работать». Но, может быть, достаточно будет договора о свободной торговле 1972 года? Вопрос сложный, и единого мнения по нему в Швейцарии нет. 

А почему, собственно, Швейцария не член Евросоюза?

Важнейшими аргументами против вступления Швейцарии в Евросоюз являются ее нейтралитет и прямая демократия. 

1.Швейцарский нейтралитет в его традиционном толковании несовместим с членством в Евросоюзе, так как тот с 2009 года проводит коллективную оборонную политику и политику в области безопасности, предусматривая наличие договорных обязательств по оказанию взаимной военной помощи среди членов ЕС. Некоторые члены Евросоюза, правда, тоже считают себя нейтральными, таковы например Ирландия, Австрия или Мальта. Но Швейцария проводит куда более ярко выраженную и жесткую политику вооруженного нейтралитета.

2.Граждане Швейцарии могут влиять на все решения, принимаемые по важнейшим политическим и экономическим вопросам как на национальном, так и на кантональном и общинном (муниципальном) уровнях. Прямая демократия — это уникальная особенность Конфедерации. Вот только результаты референдумов порой вступают в конфликт с международным правом. Поэтому в Швейцарии существует опасение, что членство в Евросоюзе может быть достигнуто только ценой ограничений народных политических и гражданских прав.