Рамочное соглашение Швейцарии и ЕС: реакция на срыв переговоров

На пресс-конференции правительство Швейцарии объявляет о прекращении переговоров с ЕС по Рамочному соглашению. Берн, 26 мая 2021 года. Keystone / Peter Schneider

Правительство Швейцарии объявило, что Рамочное соглашение больше не является предметом актуальных консультаций между ЕС и Швейцарией, и это после семи лет переговоров. По мнению Федерального совета, кабмина Швейцарии, переговоры с ЕС не привели к «необходимым результатам». Поэтому в среду 26 мая 2021 года он принял решение прервать переговоры.

Русскоязычную оригинальную версию материала подготовил Игорь Петров.

В тот же день правительство Швейцарии проинформировало о своем решении Европейскую комиссию. Швейцарский переговорщик с Европой Ливия Лой, статс-секретарь МИД Швейцарии, лично передала соответствующее письмо своему европейскому коллеге в Брюсселе. Европейская комиссия отреагировала незамедлительно, указав, что «мы сожалеем об этом решении, учитывая прогресс, достигнутый в последние годы». 

По мнению ЕСВнешняя ссылка, рамочное соглашение призвано было обеспечить эквивалентную правоприменительную практику в отношении всех участников единого рынка ЕС, включая и Швейцарию. Этот принцип эквивалентности для ЕС всегда стоял на первом месте, будучи «фундаментальным вопросом элементарной справедливости и правовой определенности. Доступ к единому рынку требует, чтобы все его участники соблюдали одни и те же правила и имели равные обязательства», — указывает Европейская комиссия. Не обходится и без тщательно завуалированных угроз.

Интервью главы МИД Швейцарии Иньяцио Кассиса каналу SRF

Господин Кассис, в 2017 году вы поставили перед собой задачу «вдохнуть новую жизнь в Рамочное соглашение». И вот вы потерпели неудачу. Ваш комментарий?

Я активно выступал именно за это, затем я положил на стол конкретный проект текста Соглашения и продолжил переговоры (с ЕС). Но в итоге результат не получился сбалансированным, и Федеральный совет принял решение (прекратить консультации с Брюсселем).

В недавно опубликованном некоем «секретном докладе» говорится, что последствия неподписания Рамочного соглашения будут для нас очень серьезными. Может ли Швейцария себе сейчас это позволить, иметь серьезные последствия?

Да, в таких ситуациях всегда нужно спрашивать себя: а какая у нас есть или была альтернатива? Альтернативой было подписание имеющегося текста. Но что если тогда последствия были бы еще более серьезными? Так что это была попытка взвесить все за и против, добиться баланса интересов.

Швейцария хочет и дальше сотрудничать с ЕС. Она намерена была обновлять существующие швейцарско-европейские секторальные соглашения, с тем чтобы они продолжали действовать. Но после решения (о прекращении переговоров) об этом можно забыть.

Кое-чего, конечно, мы не сможем достигнуть ни прямо сейчас, ни в краткосрочной перспективе. У нас были опции заключения нового Рамочного соглашения или же создания какого-то механизма актуализации существующих двусторонних соглашений. Мы знали об этом. С другой стороны, просто согласиться с нынешним проектом текста Рамочного соглашения тоже не было бы правильным решением. Поэтому нам лучше сейчас смириться с возникновением некоего, увы, разочарования, а затем мы должны будем начать искать какой-то новый путь.

Вы говорили о неких «компенсационных мерах». Вы хотите якобы умиротворить ЕС, а потому предложили разблокировать процесс выплаты очередного миллиарда франков в бюджет «Европейского фонда сплочения». Но этот план больше похож на «беспочвенное мечтание», нежели на четкий «план Б».

Решение о разблокировании процесса перечисления этих денег — четкий позитивный сигнал в адрес ЕС. Мы находимся в самом сердце европейского континента. И мы хотим продолжать поддерживать хорошие отношения с Евросоюзом.

Но ведь ЕС вовсе не обязан рассматривать этот «сигнал» в том же ключе, в каком его рассматривают в Берне?

ЕС сам заинтересован в этих деньгах. Торгово-экономический оборот между ЕС и Швейцарией составляет один миллиард швейцарских франков за один рабочий день, так что Брюссель не может не быть заинтересован в том, чтобы торговый обмен такого масштаба продолжался и дальше.

И что позволяет Вам быть уверенным в том, что сотрудничество с ЕС можно будет продолжить на той же основе, что и раньше, на той основе, что существовала до прекращения нынешних переговоров?

Тот факт, что только сегодня у нас состоялись заседания сотен совместных рабочих групп Швейцария-ЕС, и тот факт, что еще сотни таких же рабочих групп проведут свои сессии завтра. Наши отношения очень прочны. Да, сейчас на этом пути оказалось препятствие, но путь есть, и он не меняется.

Не слишком ли Вы преуменьшаете (негативное влияние факта) окончания переговоров с Евросоюзом по Рамочному соглашению (на отношения ЕС и Конфедерации)?

Конечно, этот факт меня не радует, очень жаль, что мы так и не нашли здесь какого-то решения. С другой стороны, когда вы видите, что основные принципы, исповедуемые как с одной, так и с другой стороны, принципиально несовместимы, то тогда в какой-то момент вы должны сказать, «ок, хорошо, как видно, этот путь не является для нас всех правильным. Надо остановиться и продолжить движение по какому-то другому маршруту».

А не стоило бы в конце концов дать возможность высказаться по данному вопросу народу или хотя бы парламенту?

Такая процедура не соответствует Конституции. А Конституция гласит, что именно Федеральный совет сначала должен нести ответственность за принимаемые им решения. И лишь если кабинет убежден в правильности принятого им решения, то только тогда наступает очередь парламента и, в конечном счете, народа. Если же Федеральный совет не убежден в правильности своего решения, то тогда вся процедура на этом завершается.

Интервью проводил Жион-Дьюри Винценц (Gion-Duri Vincenz). Оригинал на немецком языке по ссылке.Внешняя ссылка

Рамочное соглашение, указывает Брюссель, имеет «решающее значение для дальнейшего участия Швейцарии в едином европейском рынке. Без него модернизация ныне действующих двусторонних соглашений станет невозможной, так что они неизбежно рано или поздно устареют (…). Уже сегодня они с трудом поспевают за темпами развития отношений между ЕС и Швейцарией». Герхард Цикенхайнер (Gerhard Zickenheiner, Bündnis 90/Die Grünen), немецкий «зелёный» депутат парламента приграничного со Швейцарией города Лёррах, весьма удивлен решением швейцарского правительства. 

Основываясь на мнениях Парламентского комитета по внешней политике Национального совета (большой палаты швейцарского федерального парламента), он надеялся на совсем другой исход. «Я невероятно разочарован и опечален», — указал он порталу swissinfo.ch. И он очень беспокоится, в том числе и за свой регион, столь популярный у швейцарских «шоппинг-туристов». У приграничных регионов Германии, а также у самой Швейцарии в среднесрочной перспективе, по его мнению, могут возникнуть проблемы системного характера. 

Хронология одной внешнеполитической неудачи

18 марта 2002 года: Парламентский комитет по внешней политике Совета кантонов (малая палата федерального парламента) поднимает вопрос о возможности «увенчания здания» всех двусторонних соглашений Швейцарии с ЕС неким «рамочным соглашением».

18 декабря 2013 года: Федеральный совет (кабинет министров) утверждает содержание мандата на ведение по этому вопросу переговоров с ЕС. В мандате сразу был исключен как неприемлемый принцип автоматической имплементации Швейцарией законодательных норм ЕС. Берн хотел, кроме того, сохранить в полном объеме все «фланкирующие» меры по защите рынка труда страны от европейского зарплатного демпинга (это и есть те самые «красные линии», переступать за которые Берн не должен был ни при каких обстоятельствах).

12 февраля 2014 года: Через три дня после того, как швейцарский народ одобрил на референдуме «Инициативу против массовой иммиграции», европейская сторона временно снимает с повестки дня вопрос о соответствующем мандате ЕС на ведение переговоров с Берном по «Институциональному рамочному соглашению» («проект InstA»).

6 апреля 2017 года: Президент Швейцарии Дорис Лойтхард и председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер достигли в Брюсселе соглашения о возобновлении переговоров по Рамочному соглашению (РС).

20 сентября 2017 года: В своем интервью новоизбранный министр иностранных дел Швейцарии Иньяцио Кассис указал, что понятие РС стало «токсичным» и что «нужно иметь мужество нажать «кнопку перезагрузки».

13 июня 2018 года: Министр иностранных дел И. Кассис в интервью, несмотря на «красные линии», заявляет о готовности пойти на уступки ЕС по «фланкирующим мерам». Профсоюзы в ужасе.

4 июля 2018 года: Федеральный совет все-таки принимает решение «не трогать фланкирующие меры».

13 сентября 2018 года: Председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер настаивает на принятии Берном как можно скорее как можно более четкого решения по РС.

7 декабря 2018 года: попытка добиться компромисса терпит поражение.

Июнь 2019 года: Федеральный совет подтверждает свою «общую положительную оценку» текста РС, но требует «разъяснений» по давним спорным вопросам: ими являются бюджетные субсидии системным отраслям экономики Швейцарии, защита заработной платы от европейского демпинга и юридический статус «гражданин ЕС». Президент Еврокомиссии Ж.-К. Юнкер выражает готовность ЕС к «дополнительным консультациям», но призывает к «быстрым действиям».

1 июля 2019 года: Из-за «отсутствия прогресса в области подписания РС» Евросоюз допускает возможность непродления срока действия так называемого «режима эквивалентности» правовых основ функционирования швейцарской фондовой биржи. В ответ Федеральный совет запрещает торговлю швейцарскими акциями на европейских фондовых биржах. хх

3 декабря 2019 года: Берн подчеркивает, что ЕС получит из швейцарского бюджета «миллиард в доход Фонда европейского сплочения» только после того, как ЕС признает эквивалентность швейцарского биржевого правового регулирования.

27 сентября 2020 года: Так называемая «Ограничительная инициатива», требующая денонсации режима свободы передвижения людей и капиталов между ЕС и Швейцарией, на время затмевает вопрос Рамочного соглашения. После отклонения народом этой инициативы на референдуме парламент Швейцарии подает в адрес ЕС сигнал готовности продолжить обсуждение проблемы подписания РС. Еврокомиссия призывает к скорейшему подписанию этого документа.

Весна 2021 года: Все громче и громче звучат голоса о том, что Федеральный совет должен наконец двигаться вперед. Противники Рамочного соглашения наращивают давление. Статс-секретарь МИД Швейцарии Ливия Леу, главный переговорщик с ЕС, начиная с октября 2020 года регулярно ездит в Брюссель с целью проведения «разъяснительных консультаций».

22 марта 2021 года: По сообщениям СМИ, Евросоюз считает переговоры со Швейцарией по Рамочному соглашению полностью завершенными.

16 апреля 2021 года: Еврокомиссия резко критикует позицию Федерального совета по вопросу подписания Рамочного соглашения, заявляя, что Швейцария не хочет или не может заключить это соглашение.

23 апреля 2021 года: Президент Швейцарии Ги Пармелен отправляется в Брюссель и встречается с председателем Еврокомиссии Урсулой фон дер Ляйен для переговоров на высоком уровне по Рамочному соглашению между Швейцарией и ЕС. По итогам он констатирует наличие «фундаментальных противоречий»

26 мая 2021 года: Федеральный совет, кабинет министров Швейцарии, официально объявляет о «смерти» Рамочного соглашения и прерывает все переговоры по этому документу с Евросоюзом.

«Существующие секторальные договоры между ЕС и Швейцарией будут сохранены, но они уже утеряют свою былую ценность», — говорит Герхард Цикенхайнер. В результате процедуры импорта и экспорта между ЕС и Швейцарией будет последовательно усложняться. Кроме того, по его словам, ЕС уже пошел на уступки Швейцарии по многим пунктам, так что обеим сторонам пошло бы на пользу обладание большей выдержкой и настойчивостью. Провал переговоров он связывает с «имеющимся политическим (то есть консервативным) большинством в структуре швейцарского правительства».

Герхард Цикенхайнер указывает и на еще одну проблему, которая едва ли известна швейцарской общественности: в связи с односторонним прекращением Швейцарией переговоров по Рамочному соглашению срок действия мандата Европейской комиссии на ведение переговоров с Берном автоматически истекает. И если Швейцария снова хочет вести переговоры с Комиссией, то Комиссия должна будет сначала получить новый мандат на ведение таких переговоров от всех 27 государств-членов ЕС. 

«Это меня как раз очень беспокоит, потому что получение такого нового мандата может занять годы. Но даже если вы швейцарцы вскоре сумеете запустить новые переговоры, то вы все равно начнете с тех же самых разногласий», — говорит Герхард Цикенхайнер. Он считает, что вскоре в Швейцарии все задним числом поймут, что обрыв переговоров создал больше проблем, чем решений. 

Sich nicht auf der Nase rumtanzen lassen. #SchweizВнешняя ссылка #EUВнешняя ссылкаhttps://t.co/iaNEgD4hIvВнешняя ссылка

— Joana Cotar (@JoanaCotar) May 26, 2021Внешняя ссылка

Австрийская партия NEOS, которая в своей программе ставит перед собой цель «создать «новую Европу», также сожалеетВнешняя ссылка о решении Швейцарии. Депутат Европарламента от NEOS и вице-президент делегации по связям со Швейцарией в Европарламенте Клаудия Гамон (Claudia Gamon) отмечает, что «ЕС и Швейцария являются близкими партнерами на протяжении уже десятилетий. И очень тревожным является тот факт, что Швейцария сейчас ставит под вопрос эти хорошие отношения».

«Однако на самом деле если кто и прервал переговоры, так именно ЕС, и произошло это три года назад», — указывает общественный (негосударственный) швейцарский телеканал SRF в своем комментарии. Вспомним: в ноябре 2018 года именно комиссар ЕС Йоханнес Хан (Johannes Hahn) в одностороннем порядке объявил о завершении переговоров по тексту Соглашения на встрече в Цюрихе с министром иностранных дел Швейцарии Иньяцио Кассисом, мол, дело сделано, чего тянуть, пора подписывать! 

Оглядываясь назад, можно сказать, что если где Федеральный совет и ошибся, так тоже именно в тот момент. Ошибкой было тогда не отвергнуть такого рода действия ЕС как неприемлемые и начать вместо этого внутренние политические консультации, которые длились долгих два с половиной года. ЕС же использовал это время для наращивания давления на Швейцарию. При этом он не преминул раз за разом увязывать с Рамочным соглашением досье, не имеющие к нему никакого отношения. 

La Suisse , ce pays de 41 285 km² (6,4 % de la superficie de la France) et de 8,5 millions d’habitants (12,7 % de la population française) qui tient tête à l'UE .

Cela lui réussit bien. Elle a un taux de chômage à 3,3 % et un PIB 82 000 dollars par habitant (40 500 en ). https://t.co/ouXcUmlAiQВнешняя ссылка

— Charles-Henri Gallois (@CH_Gallois) May 26, 2021Внешняя ссылка

Вспомним только все эти шатания и метания, связанные с признанием эквивалентности нормативов, на основе которых работает швейцарская фондовая биржа. Или вот еще пример: формат участия Швейцарии в рамочной программе ЕС в области научных исследований. Так что Федеральный совет недвусмысленно дал понять, что Швейцария, являющаяся четвертым по величине торговым партнером ЕС и вторым по величине в мире инвестором в его экономику, не потерпит такого подхода. Швейцария ясно дала также понять, что с ней нельзя заключать соглашения в атмосфере давления и запугивания».

Реакция зарубежной прессы

Немецкая Frankfurter Allgemeine (FAZ) публикует материал под заголовком «Швейцария (сама) подпиливает (свой) мост в Европу». По мнению газеты, «для Швейцарии доступ на внутренний рынок ЕС теперь станет более сложным и дорогим».

По мнению немецкой газеты Süddeutsche Zeitung, срыв переговоров по Рамочному соглашению грозит появлением своего рода Schwexit, поскольку отношения между Берном и Брюсселем теперь, вероятно, будут постепенно ухудшаться. После срыва переговоров стало ясно, что Берну и Брюсселю придется предпринять абсолютно новую попытку урегулировать свои отношения».

По данным немецкой газеты Südkurier, хотя для трансграничных работников ничего конкретно не изменится, провал переговоров может иметь негативные последствия для экономики юго-западной Германии.

Европейский онлайн-журнал politico.eu считает, что «Швейцарии предстоят экономические проблемы. История с Brexit усложнила переговоры, поскольку ЕС не хотел казаться более гибким по отношению к Швейцарии, чем к Англии».

По данным Financial Times, решение Берна будет иметь значение и для Великобритании, поскольку «эта страна также стремится перестроить свои отношения с ЕС».

Французский журнал Le Point описывает срыв переговоров как «печальную новость». По мнению этого портала, в Швейцарии «не решились вынести ратификацию Рамочного соглашения на суд народа, опасаясь, что агитационная кампания перед референдумом может сыграть на руку евроскептикам-популистам».

По данным итальянской газеты Il Foglio последствия для обеих сторон «могут быть огромными. Пресловутый Brexit во многом связан со спором о Рамочном соглашении со Швейцарией, а развод ЕС с британцами осложнил переговоры Берна с Брюсселем. К тому же ЕС не хотел (таким примером) поощрять Великобританию идти по швейцарскому пути заключения «двусторонних соглашений» вместо заключения общего Рамочного документа».