Конституции Швейцарии исполнилось 175 лет

В результате принятия конституции 1848 г. из непрочного союза государств-кантонов Швейцария превратилась в единое союзное государство. Keystone

Ровно 175 лет назад, после завершения гражданской войны, в Швейцарии была принята новая конституция, действующая и поныне. История формирования швейцарского кодифицированного права начинается куда раньше, примерно в конце I века н.э., когда земли будущей Швейцарии оказываются под римским влиянием. Однако конституция 1848 года имеет в ряду родственных документов совершенно особенное значение. Наш небольшой экскурс в историю.

Как хорошо помнят наши читатели, швейцарскую историю принято (почему — другой вопрос, ниже подробности) отсчитывать от 1291 года, когда «в начале месяца августа», представители знати трех областей (ни в коем случае не «кантонов», эта территориальная единица появляется только 300 лет спустя) Центральной Швейцарии, — Швиц, Ури и Унтервальден, — подписали так называемую «Союзную грамоту» (Bundesbrief / Pacte fédéral du 1er août 1291), заключив между собой договор об оказании взаимной помощи с целью защиты общих интересов. Документ, датированный 1291 г., не был уникальным. Такие договоры о взаимной поддержке заключались в массовом порядке и до, и после 1291 г. Но его вполне можно рассматривать в качестве первого современного конституционного документа в истории страны.

По мере присоединения к Швейцарской Конфедерации новых кантонов издавались различные постановления, направленные на дальнейшее объединение отдельных кантонов. Так, принятая в 1370 г. так называемая «Священническая грамота» (Der Pfaffenbrief) стала первой реальной попыткой рациональной унификации права на территории Швейцарской Конфедерации. В период с 1499 г. (после так называемой «Швабской войны») до 1648 г. (заключение Вестфальского мира после Тридцатилетней войны в Европе) происходит процесс эмансипации швейцарских земель от Священной Римской империи германской нации. В результате в правовом смысле страна оказывается в некоторой изоляции, приобретая свои уникальные особенности.

В частности, в т. н. «Старой конфедерации», сложившейся в целом после войн с Бургундией в конце 15-го века и просуществовавшей вплоть до 1798 г., то есть до вторжения войск Наполеона, не действовал принцип равного для всех права. Правом было то, что определяли для себя правящие городские патрицианские роды. Интересы деревни, таким образом, фактически игнорировались, как не учитывались и права фактических земель-«колоний», так называемых «присоединённых земель» (zugewandte Orte), которые только в начале 19-го века стали полноценными кантонами.

О чём не любят вспоминать швейцарцы

Особый период в развитии швейцарского права представляет собой эпоха так называемой «Гельветической Республики», просуществовавшей с 1798 по 1802 гг. Швейцарцы не любят вспоминать об этом историческом эпизоде, потому что он стал эпохой объективно необходимых, но привнесённых извне, на штыках оккупантов, реформ. Но мы напомним. 12 апреля 1798 г. в Швейцарии, ставшей после вторжения войск Наполеона унитарной республикой, вводилась новая, самая современная для того времени конституция. Если правовая основа «Старой Конфедерации» представляла собой набор самых разных документов, образов действия и традиций, то новая Конституция была, во-первых, единым и всеобъемлющим документом, являющимся, во-вторых, не суммой уже накопленного правового опыта, а неким совершенно новым началом.

Она была короткой и оставляла множество вопросов открытыми, рассчитывая на дальнейшую законодательную деятельность. Однако она сделала главное, а именно провозгласила в Статье 19 всех длительно проживающих на территории Швейцарии людей ее «гражданами». Здесь было, правда, одно «но» — гражданами объявлялись жители Швейцарии только мужского пола. С принятием Конституции гражданин Швейцарии мужского пола становился не только членом общины, но и гражданином государства, то есть возникал некий совершенно новый уровень политического бытия, на котором человек входил с национальным государством в прямые отношения.

Это государство было унитарным, правительственная власть была ограничена, в конечном итоге, только волей народа. Народ же, граждане, согласен с существованием государства в его актуальной форме только в той мере, в какой это государство отвечает его, народа, интересам. Его интерес состоит в том, чтобы государство создавало порядок, гарантирующий свободу и собственность, и который одновременно положительно воспринимается с нравственной точки зрения. Государство, таким образом, есть выражение нравственности, а потому оно накладывает на своих граждан обязанность гражданской добродетели.

И именно такая обязанность была закреплена в Статье 14 Конституции Гельветической Республики в следующей форме: «Гражданин несёт обязанности перед отечеством, своей семьёй и перед нуждающимися. Он поддерживает дружбу, но не жертвует в ее пользу своими обязанностями. Он сдерживает порывы (частным образом мотивированного) гнева и отрекается от действий, мотивированных тщеславием. Его основная цель — облагородить род человеческий. Непреклонно руководствуется он благородными чувствами братской любви. Его слава состоит в (завоевании) уважения со стороны благоразумных людей, и его совесть в случае отказа в таком уважении выступает единственным воздаянием».

В статье 4 Конституции Гельветической Республики закреплялось положение о том, что «без материальной и правовой стабильности и безопасности не может быть и общественного благосостояния». Однако материальная «безопасность» не должна превращаться в «пресыщенность», с учетом того, что просветительская борьба с политической отсталостью и предрассудками была все равно важней. Таким образом, «общественное благосостояние» зависело от степени просвещения и являлось нематериальной ценностью, близкой к понятию «политической свободы». Свобода, однако, есть не вседозволенность, а возможность делать благо. Только тот, кто действует таким образом, может претендовать на понимание сути свободы.

Гарантии частной собственности принадлежат в Швейцарии к важнейшим правам человека, реально гарантированным Конституцией. Keystone

Некоторые специфические «свободы» (свобода совести, прессы, образования) закреплялись в статьях 6 и 7. Не менее важной была статья 2, касающаяся вопроса суверенитета. Ответ на этот вопрос выглядит следующим образом: «L`universalité des citoyens est le souverain» («Сувереном является сообщество граждан»). Как видим, понятие «нации» в Конституции Гельветической Республики отсутствует. Зато в статье 19 подробно расписывается, кто имеет право быть членом «сообщества граждан» (l`universalité des citoyens), а именно все жители всех городов и деревень в пределах «Республики», включая жителей бывших «подчинённых» областей, а также регионов, находившихся со Старой конфедерацией в союзных отношениях того или иного рода. Иностранцы, приехавшие в Швейцарию, также имели право после двадцати лет непрерывного проживания получить статус гражданина.

В общем зачёте конституция Гельветической республики положила начало процессу постепенного вытеснения устаревших средневековых правовых норм и появления новых законодательных актов модерного характера, пропитанных духом «Кодекса Наполеона». Он оказал заметное влияние на формирование гражданских кодексов некоторых кантонов, продолжая влиять на кантональное гражданское судопроизводство и в настоящее время.

Переломный год

Принятие швейцарской конституции 1848 г., правового акта, который подвёл итоги вызревания на кантональном уровне, особенно в период так называемой «Регенерации» с 1830 по 1848 гг., либеральных законодательных основ Швейцарии, стал важнейшей эпохой. Поначалу речь шла всего лишь о подготовке более современного, варианта союзного договора между суверенными государствами-кантонами, заключённого в 1815 г. после падения Гельветической Республики. Однако затем перед конституционной комиссией была поставлена иная задача: дать Швейцарии национальную и демократическую конституцию, создав тем самым новое союзное государство.

При обсуждении вопроса создания «правительственных институтов союзной власти» (Bundesbehörden) на передний план вышли определенные разногласия, поэтому уже на втором заседании комиссии было решено сойтись на промежуточном решении, предусматривавшем создание двухпалатного парламента по образцу США. Свою работу комиссия завершила 8 апреля 1848 г. Результатом ее усилий стала не просто ревизия союзного договора 1815 г.

Была создана национально-государственная конституция, (обозначенная как «Федеративная конституция» — Bundesverfassung), содержащая в себе ярко выраженные элементы федеративного государственного устройства. Вопрос о характере взаимоотношений кантонов и центрального правительства был, вообще говоря, решен в пользу последнего, однако, чтобы не отпугнуть большинство кантонов, комиссия решила на первых порах не заострять внимание на этой проблеме и оставить ее, так сказать, в «подвешенном» состоянии.

16 мая 1848 г. старый общешвейцарский «Собор» (Tagsatzung), исполнявший примерно с 15-го века роль единственной надкантональной совещательной структуры без каких-либо реальных прав и полномочий, собрался на одно из своих последних заседаний, с тем чтобы окончательно утвердить текст Федеративной конституции. В центре внимания, что совершенно естественно, оказался вопрос сохранения прав кантонов. В результате долгих споров приятая новая Федеративная конституция ни словом не упоминала о том, что «союз» (Bund) является суверенным государством, пусть даже через описание его полномочий и задач это было более чем очевидно.

Конституция как бы исходила из того, что новое федеративное государство продолжает, как и раньше, оставаться союзом суверенных кантонов, закрепив в Статье 1 положение, гласившее: «Die durch gegenwärtigen Bund vereinigten Völkerschaften der zweiundzwanzig souveränen Kantone bilden in ihrer Gesamtheit die schweizerische Eidgenossenschaft» («Все посредством нынешнего союза объединённые народы 22-х суверенных кантонов … образуют в их единстве швейцарскую Конфедерацию»). Эта формулировка, правда, в Статье 3 подвергалась существенному ограничению: «Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung eingeschränkt ist» («Кантоны суверенны в той степени, в какой их суверенитет не ограничен федеральной конституцией»). 

Обе формулировки сохранились в тексте конституции до наших дней и после так называемой «тотальной ревизии» или «полного пересмотра», проведённого в 1874 г. В исторической перспективе такая правовая неясность стала скорее преимуществом, нежели недостатком. Сознательным образом созданная «серая зона закона» расширяла поле для политических манёвров и давала больше шансов на достижение того или иного компромисса. 27 июня 1848 г. было принято решение принять уточнённый текст Федеративной конституции и предоставить ее кантонам на ратификацию. 

12 сентября 1848 г. новая Федеративная конституция официально вступила в силу. И это и есть настоящий день рождения современной Швейцарии.

Как указывает консервативный швейцарский историк Эдуард Хис, акт вступления в силу нового основного закона «произошёл не из норм действующего права, а на основе самопровозглашённой компетенции». Выиграв гражданскую войну в 1847 г., либеральные и протестантские кантоны настояли на своей воле и создали новое право. Тем не менее тот же Э. Хис признает, что с учетом существовавших условий старый «Собор» действовал максимально умно и осторожно. В итоге возникло республиканское, демократическое, федеративное государство, не имевшее аналогов в тогдашней имперской Европе.

В последующие годы попыток оспорить принятую конституцию предпринято в Швейцарии не было, хотя в ходе ее обсуждения и принятия кантонами имели место, с сегодняшней точки зрения, серьёзные недостатки, когда, например, голоса всех, кто не проголосовал и не явился на референдум, учитывались в качестве голосов «за». Тем не менее в итоге противники нового Основного закона предпочти подчиниться ходу событий, а Швейцария впервые в истории приобрела солидный фундамент для своего дальнейшего развития уже в качестве современного национального государства.

В результате принятия конституции 1848 г. из непрочного союза государств-кантонов Швейцария превратилась в единое союзное государство, в котором впервые был создан постоянный коллективный орган исполнительной власти — Федеральный совет из семи членов, избираемых Федеральным собранием в составе двух палат парламента — Национального совета (большая палата, ни в коем случае не «верхняя») и Совета кантонов (малая палата, ни в коем случае не «нижняя»).

«Первый пересмотр»

В 1874 году конституция 1848 г. была подвергнута «первой тотальной ревизии». Необходимость ревизии конституции проявилась в результате франко-германской войны, начавшейся в августе 1870 г. и завершившейся в январе 1871 г. поражением Франции, падением выросшего в Швейцарии императора Наполеона III и провозглашением Германской империи. Объединение Германии объективно усилило тех в Швейцарии, кто выступал за оттеснение церкви от рычагов государственной власти и общественного влияния, за передачу центральному руководству как можно больше компетенций, а главное — за создание унифицированной, управляемой из центра армии.

4 июля 1873 г. Федеральный совет подготовил «Послание» в связи с необходимостью пересмотра Федеральной конституции Швейцарии. Среди самых важных поправок было предложение передать в распоряжение центра исключительную компетенцию в военной сфере, ввести факультативный референдум по законодательным вопросам, чётко закрепить свободу совести и вероисповедания, в том числе и для нехристианских конфессий, ввести в число конституционных норм свободу торговли и занятий бизнесом, расширить права людей «вновь поселившихся» на территории «неродных» для себя общин, то есть права внутренних мигрантов, передать центру исключительное право унифицировать систему мер и весов, а также гражданского и процессуального законодательства.

В прошедшем 19 апреля 1874 г. референдуме приняло участие небывалое количество имеющих право голоса (80%). Против поправок к конституции было подано 198 013 голосов, тогда как за них проголосовало 340 199 человек. 29 мая 1874 г. новая конституция Швейцарии вступила в силу. Этот документ запустил целую лавину новых законодательных актов, образовавших к концу 19 века более или менее надёжный, а главное, унифицированный правовой фундамент функционирования швейцарских государства и общества. В 1877 г. вступило в силу фабричное законодательство, в 1883 г. — корпоративное право, в 1889 г. заработал закон о взимании долгов и банкротстве, в 1898 г. началась конкретная работа по унификации гражданского и уголовного законодательства. 

Единственной областью, где конституция 1874 г. не смогла привести к фундаментальным переменам, была область политических прав женщин. Однако наиболее важной новацией, содержавшейся во Второй федеральной конституции, являлось закрёпленное право народа выносить на «факультативный референдум» любой принятый парламентом закон. Тем самым в Швейцарии были заложены современные институты прямой демократии.

Литература

Domeisen N., Schweizer Verfassungsgeschichte, Geschichtsphilosophie und Ideologie, Bern 1978. S. 43 ff.

Kästli T., Die Schweiz. Eine Republik in Europa. Geschichte des Nationalstaates seit 1798. NZZ-Verlag. Zürich 1998. S. 78.

His E., Geschichte des neuern schweizerischen Staatsrechts. Bd. 3: Der Bundesstaat von 1848 bis 1914. Basel 1938. S. 23.

И. А. Петров. Очерки истории Швейцарии. Екатеринбург, 2006. Очерк первый.