Чего можно добиться санкциями, а чего нет?

В случае с Россией, когда дипломатические возможности практически исчерпаны, а прямое военное вмешательство Запада исключено, санкции, тем не менее, остаются единственным инструментом воздействия. На фото: марш Национального флага в Минске, октябрь 2015 года. Беларусь давно находится под санкциями. CC BY-NC-ND / Marco Fieber

В случае с Россией санкции остаются единственным инструментом воздействия, эффективность которого могла бы быть увеличена отказом от российских газа и нефти.

Санкции, введенные против России после ее вторжения в Украину, являются беспрецедентными по своим масштабам. Как показывает история, санкции редко достигают своей цели, а зачастую вызывают дополнительные страдания. В случае же с Россией, когда дипломатические возможности практически исчерпаны, а прямое военное вмешательство Запада исключено, санкции тем не менее остаются единственным инструментом воздействия, эффективность которого могла бы быть усилена путем прекращения использования Европой российского газа и нефти.

В Средние века короли часто изгоняли со своей территории иностранных торговцев, если те по каким-то причинами вступали в конфликт с подчиненными им князьями или баронами. Другой метод — ужесточить налоговый режим или ввести запрет на импорт. Во время Гражданской войны в США против конфедератов вводилась блокада с целью отрезать южан от источников снабжения их ресурсами. Санкции против иностранных государств так же стары, как и сама человеческая цивилизация. Стратегия тут кажется на первый взгляд простой: страны, принимающие такие меры, надеются, что экономика государства, против которого введены санкции, будет ослаблена, что не даст ему дальше вести свою враждебную политику в прежнем масштабе.

Всего лишь через несколько дней после вторжения российской армии в Украину западные правительства приняли ряд самых жестких санкций против Москвы. Санкции включали в себя запрет на полеты российских самолетов в американском и европейском воздушном пространстве, экспортные запреты на предметы роскоши и далеко идущие меры с целью нанести удар по финансовой системе агрессора. «Европейский союз и его партнеры работают над тем, чтобы подорвать способность Путина финансировать свою военную машину», — завила недавно Урсула фон дер Ляйен, председатель Еврокомиссии.

SRF-SWI

Но чего реально могут помочь достичь санкции? Могут ли они даже свергнуть политический режим? «Я отношусь к этому довольно скептически», — говорит политолог Эрика Морé (Erica Moret), эксперт по санкциям в женевском Graduate Institute. «Санкции иногда могут быть полезным инструментом, особенно когда дипломатия исчерпала свои возможности, а о военных мерах воздействия не может быть и речи. Но до сих пор ни одно научное исследование не пришло к выводу о том, что санкции одни только санкции сами по себе оказывают значительное влияние на ситуацию. Мы не можем доказать, что они приводят к каким-то фундаментальным изменениям».  

В качестве успешного примера часто приводят Южную Африку. Когда Нельсона Манделу спросили после его освобождения из тюрьмы, способствовали ли санкции прекращению режима апартеида, он ответил: «В этом нет никаких сомнений». Санкции против Южной Африки в период с 1964 года и вплоть до конца режима апартеида в 1990 году в общей сложности ввели 23 страны. Санкции включали в себя эмбарго на поставки вооружений и нефти. «Однако на самом деле в это же самое время в самой Южной Африке произошел ряд внутриполитических событий, которые также оказали большое влияние на судьбу режима апартеида в ЮАР. Санкции всегда следует рассматривать только как одну переменную в сложном уравнении, элементами которого также являются дипломатия, международное посредничество и даже угроза применения военной силы», — подчеркивает Эрика Море.

Негативные факторы могут быть усилены

В качестве еще одного примера также часто приводят ядерную сделку, которую Совет Безопасности ООН и Европейский союз согласовали с Ираном в 2015 году. Известный как Совместный всеобъемлющий план действий (Joint Comprehensive Plan of Action, или Спільний всеосяжний план дій), этот договор был призван гарантировать, что Иран никогда не сможет разработать собственное ядерное оружие. Эксперты сходятся во мнении, что Тегеран побудила согласиться на сделку именно перспектива ослабления санкций. «Но даже в рамках этого сюжета санкции были лишь одним из факторов. Свою роль сыграли смена правительства в Иране и изменение настроений населения», — говорит Эрика Море.

+ Подробнее о швейцарском взгляде на вторжение России в Украину: в материалах по этой ссылке.

Примеры Кубы и Северной Кореи показывают, что санкции сами по себе практически ни к ничему не ведут и в конечном итоге могут даже способствовать негативному развитию событий. Оба этих государства на протяжении десятилетий находятся под воздействием самых жестких санкций. Тем не менее если в результате эти страны и как-то изменили свой политический курс, то в очень незначительной степени. Напротив, как говорят некоторые политологи, санкции способны еще больше изолировать недемократическое государство и сделать его еще более «упрямым». 

Гуманитарные сомнения

Помимо вопроса о том, эффективны ли санкции как таковые, существует также проблема их конкретного влияния. В 1990-х годах международные санкции, введенные против Ирака из-за его вторжения в Кувейт, вызвали настоящий скандал. Эти санкции были очень жесткими и всеобъемлющими. Они касались, в частности, в том числе и поставок лекарств для лечения онкологических заболеваний, прекращены были поставки запасных частей для станций водоснабжения, в стране не стало хлора, необходимого для очистки воды, и даже вакцин против детских болезней. Правительства, блокирующие поставки, утверждали, что все эти элементы могут быть использованы для разработки оружия массового поражения. 

«Данное решение было более чем сомнительным», — говорит Эрика Море. Возмущение гуманитарных организаций было настолько велико, что ряд высокопоставленных чиновников Организации Объединенных Наций даже ушли со своих должностей, включая Денниса Халлидея (Dennis Halliday) гуманитарного координатора ООН по Ираку, и Ютту Бургхардт (Jutta Burghardt), директора Всемирной продовольственной программы по Ираку. «Пять тысяч детей умирают каждый месяц (из-за таких санкций)», — утверждал тогда Д. Халлидей. Позже Ютта Бургхардт в своем подробном отчёте утверждала, что, с ее точки зрения, такие санкции можно классифицировать как геноцид. «Нет никаких сомнений в том, что эти санкции привели к частичному или полному уничтожению целой нации», — утверждала она. 

Тяжелые последствия для МККК

Санкции против Ирака заставили международное сообщество переосмыслить ситуацию. В рамках так называемого Интерлакенского процесса под руководством Швейцарии, Германии и Швеции была разработана модель «умных санкцийВнешняя ссылка», по результатам которых под удар должны попадать только правительства, отдельные автократы и деспоты или террористические организации, но не гражданское население. «Международный комитет Красного Креста (МККК) всегда в своей работе должен учитывать гуманитарные последствия. Сегодня же обдумывать дальнейшие действия нужно особенно тщательно, с тем чтобы не поставить под удар гражданское население», — подчеркивает Ева Свобода (Eva Svoboda), заместитель директора МККК по международному праву. 

Более того, санкции также могут самым прямым образом ограничивать работу гуманитарных организаций на местах. «Санкции не должны подрывать, криминализировать или иным образом препятствовать нашей работе», — говорит Ева Свобода. По ее мнению, в настоящее время такой риск существует в Сирии или Йемене: правительства обоих государств на протяжении многих лет подвергались санкциям. И Ева Свобода, и Эрика Море указывают, что после введения санкций против тех или иных государств многие бизнес-компании просто прекращают сотрудничество с благотворительными и гуманитарными организациями, присутствующими в этих странах. «Часто такие фирмы начинают очень сдержанно реагировать на наши запросы в их адрес с предложением купить у них гуманитарные товары. А это может, например, привести к тому, что, не имея соответствующих комплектующих, мы лишимся возможности поддерживать в этих странах систему водоснабжения на должном уровне».

Некоторые санкции, например, направленные против отдельных террористических групп, даже могут считаться незаконными с точки зрения международного гуманитарного права, поскольку нередко такие санкции делают невозможным оказание помощи местному населению в зонах конфликтов или же медицинской помощи раненым, даже включая бывших комбатантов. А это как раз и есть ведь стандартные цель и содержание деятельности МККК в соответствии с Женевскими конвенциями. Кроме того, существуют опасения, что прогресс в области «смарт-санкций», достигнутый в рамках Интерлакенского процесса, может забуксовать окончательно. Основанием для таких опасений является ситуация с условиями работы гуманитарных организаций в Афганистане после вывода оттуда войск США и НАТО. Сегодня эти структуры практически лишены возможности функционировать в этой стране.  

«Санкции, изолирующие национальную банковскую систему, как это уже произошло в Северной Корее или сейчас может произойти в Афганистане, — это тоже не лучшая стратегия», — говорит Э. Море. «Страдания гражданского населения никогда еще не приводили к политическим результатам. Я не знаю ни одного случая, когда экономическое разрушение страны приводило к положительному развитию». Что делать? Э. Море считает, что настало самое время возродить Интерлакенский процесс, надеясь, что Швейцария выступит в данном случае главным инициатором. 

«Теория и практика малых дел»

Но вернемся к войне России против Украины. В данном случае санкции были быстрыми и очень далекоидущими, в этом едины все эксперты. Санкции уже вызвали своего «эффект домино»: прекратили свою деятельность в России даже компании, которые теоретически могли бы продолжать работать, например McDonald’s или H&M. Под давлением со стороны Украины компании «Нестле» пришлось выработать особую систему гуманитарных приоритетов. Например, эта швейцарская корпорация прекратила продажу в России шоколадных батончиков KitKat, но продажу детского питания она осуществляет, как и прежде. Товары повседневного спроса, такие как айфоны или биг-маки, стали недоступны. Это, конечно, может заставить россиян задуматься, но существенного влияния на их жизнь такого рода меры не окажут. 

Но на режиме функционирования военной машины Москвы эти меры также никак не скажутся, потому что ей, машине, прежде всего нужны деньги и запчасти. Последние теперь можно импортировать если не из США или ЕС, то уж из Индии или Китая точно. Да и звонкая монета все еще течет в бюджет этой машины из-за значительной степени зависимости Европы от российских газа и нефти, за которые Европа платит ежедневно миллионы евро. И Э. Море, и Э. Свобода подчеркивают, что санкции — это лишь один из нескольких инструментов. В случае же с Россией, когда дипломатические возможности практически исчерпаны, а прямое военное вмешательство Запада исключено, санкции, тем не менее, остаются наверное в самом деле единственным инструментом воздействия, эффективность которого могла бы быть увеличена, как говорят многие эксперты, отказом от российских газа и нефти.

Как подчеркивает Э. Море, «санкции не следует рассматривать как панацею. Однако меры, введенные против России, настолько беспрецедентны, что они, очевидно, даже при всей невозможности пока оценить их результат, значительно увеличивают для Москвы военные издержки». Э. Море не ожидает каких-то драматических изменений, например свержения режима Путина. Но она исходит из политики малых дел и мелких шажков, в частности, она могла бы представить себе возвращение сторон за стол переговоров после того, как Россия, окончательно увязнув в Украине, лишится средств для беспроблемного и ничем не ограниченного финансирования войны.