Избрание судей и швейцарские правовые традиции

Здание Федерального суда в Лозанне. © Keystone / Laurent Gillieron

Авторы инициативы «О назначении федеральных судей методом жеребьевки», в обиходе называемой «народной законодательной инициативой о правосудии», хотели бы в корне реформировать систему назначения федеральных судей. Пока нельзя сказать с уверенностью, поддержат ли избиратели эту инициативу, запущенную мультимиллионером Адрианом Гассером (Adrian Gasser). Но на своем пути к избирательной урне она уже преодолела несколько значительных этапов.

Перевод с французского Лейлы Бабаевой.

Швейцария не хочет резко видоизменять свою судебную систему, по крайней мере, этого не хотят её политики. Против вышеупомянутой инициативыВнешняя ссылка уже высказались Федеральный совет (правительство) и Национальный совет (большая палата парламента), а позднее и Совет кантонов (малая палата парламента). Последнее слово, впрочем, за швейцарцами. Именно им придется принимать по этой инициативе окончательное решение на референдуме.

При этом в стране уже сложился консенсус на предмет того, что данный законопроект назрел давно и что он указывает на некоторые существенные пункты, характеризующие правовую системы страны, которая в целом работает неплохо. Парламентские дебаты по инициативе проходили схожим образом: все партии пришли к выводу, что правовая система Швейцарии хотя и не идеальна и есть возможности ее улучшить, но в целом она функционирует исправно. 

Так чего добиваются авторы инициативы и каковы ее цели? Их основная цель — ни много ни мало деполитизировать правосудие. Федеральных судей необходимо выбирать не как сегодня, с оглядкой на их партбилет, а только на основании их квалификации методом жеребьевки и под контролем экспертно-квалификационной комиссии, а парламент от данной процедуры следует отстранить. Кроме того, предлагается избирать судей только один раз при том понимании, что по достижении 70 лет судья должен автоматически уходить на пенсию. В тексте инициативы также предусмотрена процедура отзыва судьи и снятия его с должности. 

По мнению организационного комитета, такой механизм должен позволить гарантировать независимость правосудия и, следовательно, обеспечить в стране реализацию принципа разделения властей. Несмотря на то, что в прошлом уже было предпринято немало попыток реформировать правовую систему Швейцарии именно таким образом (сделать это пытались как члены парламента, так и представители судейского сообщества в лице, например, Швейцарской ассоциации судей / Schweizerische Vereinigung der Richterinnen und Richter), правительство до сих пор решительно отказывается представить какой-то контрпроект такой реформы. 

С точки зрения кабинета министров наиболее проблематичным пунктом предлагаемой реформы является назначение судей Федерального суда в Лозанне (высшей судебной инстанции страны, играющей в том числе и роль Конституционного суда) методом жеребьевки. Депутаты считают такую меру «слишком радикальной», при этом без поддержки парламента и правительства народные инициативы, как правило, имеют в Швейцарии очень небольшие шансы получить народное «добро» на референдуме, особенно если учесть, что по статистике народ отклоняет девять из десяти народных законодательных инициатив. 

Тем самым на данный момент перспективы «инициативы о правосудии» выглядят более чем туманно. Впрочем, система прямой демократии в Швейцарии работает на практике куда тоньше, чем может показаться на первый взгляд. Да, сама инициатива шансов не имеет, но при этом парламент уже взял «на контроль» несколько существенных пунктов данной инициативы, понимая, что не реагировать на сам факт ее возникновения он просто не может. Эти пункты уже и раньше были предметом активных дискуссий в политических кругах страны, однако 130 000 подписей, собранных в поддержку инициативы, стали явным сигналом для депутатов, что пора уже переходить от дискуссий к делу. 

Сложная исходная ситуация

Официально в Швейцарии судьи не обязаны состоять в какой-либо политической партии. Однако на деле, и это не является каким-то особенным секретом, вакантные места в судах распределяются на основании этакого неофициального «джентльменского соглашения» пропорционально процентному представительству разных партий в парламенте пор итогам последних выборов. Без партбилета занять должность судьи в стране практически невозможно: последний раз такое случилось в 1942 году.

Данное положение вещей уже в прошлом часто вызывало острую критику. Прежде всего потому, что такая практика, как правило, ведет к разного рода «подковерным соглашениям», что противоречит принципу разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, при этом профессиональная квалификация судей приоритетом при назначении не является, будучи отодвинутой на второй план партийно-политическими соображениями сиюминутного тактического характера.

Еще один критический пункт: практика назначения судей с оглядкой на величину партийных фракций в парламенте не гарантирует справедливого представительства в судах всех слоев и групп общества, ведь в общей массе электората доля настоящих, с партбилетом, членов какой-либо партии оценивается не более чем в 7% (приблизительная оценка, официальных данных на этот счет в Швейцарии нет).

На кухне прямой демократии

Еще одним объектом критики является так называемый Mandatssteuer, или «налог на должность», и тут уже затронутым оказывается весь судейский корпус страны, а не только судьи Федерального суда в Лозанне. Дело в том, что в Швейцарии судьи перечисляют часть своей зарплаты в бюджет «своих партий».

Тариф зависит от конкретной партии и от уровня данной политической организации (федеральный это уровень, кантональный или речь идет о муниципальной «первичке»). Такого рода денежные «пожертвования» уже не раз становились объектом критики на международном уровне. Так, орган Совета Европы по борьбе с коррупцией GRECO не упускает ни единого случая отчитатьВнешняя ссылка Швейцарию в данной связи, подчеркивая, что такая практика «противоречит принципу независимости правосудия».

В настоящее время в парламенте ждет своего рассмотрения депутатская инициативаВнешняя ссылка, цель которой — прекратить практику взимания «налога на должность» в пользу политических партий хотя бы на федеральном уровне. Автором инициативы стал депутат от «Партии либералов» (FDP) Беат Вальти (Beat Walti). По его словам, свою роль тут как раз сыграла «инициатива о правосудии». Именно она мотивировала его выступить с таким предложением. В будущем планируется также и в Совете кантонов (малая палата федерального парламента) обсудить схожий вопрос. 

Речь идет о целесообразности создания и подключения к работе Судебной комиссии, выбирающей судей Федерального суда, некоего Квалификационно-экспертного Совета (FachbeiratВнешняя ссылка). То есть как мы видим, сама инициатива «О правосудии» (Justizinitiative) еще даже не выставлена на народное голосование, но одним своим существованием она уже оказывает влияние на работу швейцарского парламента — редкий случай, позволяющий посмотреть, кто и как работает на кухне швейцарской прямой демократии.

Сдвинуть с мертвой точки

Инициатива «О правосудии» — детище швейцарского бизнесмена-миллионера Адриана Гассера (Adrian Gasser). Понятное дело, что он ситуацию видит и оценивает куда более драматично. По его мнению, сегодня судебная власть в Швейцарии стала «приводным ремнем» и «длинной рукой» политических партий. Порядок и практика ее функционирования ненужным образом политизированы, что в целом подрывает доверие народа к структурам и институтам власти. И именно поэтому, по его словам, «я сам запустил и профинансировалВнешняя ссылка законодательную инициативу, цель которой состоит в том, чтобы на деле обеспечить в стране реализацию принципа разделения властей и защитить независимость правосудия и правоприменительной практики».

Адриан Гассер убежден, что его инициатива вполне имеет шансы получить добро на референдуме. Что касается тех законодательных изменений, которые уже были реализованы под косвенным влиянием самого факта существования такой инициативы, то тут он с удовольствием отмечает, что да, нам «удалось сдвинуть дело с мертвой точки». В то же время он указывает на то, что внесенные в законодательство дополнения и изменения носят чисто тактический характер и что их цель — сократить шансы инициативы на прямое одобрение народом. Однако, как говорится, «после матча — перед матчем», и политическая борьба будет закончена только в момент оглашения результатов народного вотума.

«Избирать, подбросив монетку»?

Швейцарский юрист-правовед Альфио Руссо (Alfio Russo) с этим согласен. Он тоже считает, что швейцарские суды слишком политизированы. Свою диссертациюВнешняя ссылка он посвятил юридической компаративистике, сравнив швейцарскую практику назначения судей с аналогичными процедурами в других западных демократических странах. В заключении своей диссертационной работы автор приходит к выводу, что в Швейцарии политическое давление имеет «системное значение» для функционирования всей судебно-правовой системы, причем основным «крючком», на который подвешены сейчас все швейцарские судьи, является необходимость «гнуть линию своей партии», если только, конечно, судья хочет быть переизбран на новый срок. 

В большинстве западных демократических стран судьи избираются один раз и на относительно долгий период времени. Например, судья Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) избирается на девять лет, а в Верховный суд США судьи избираются пожизненно. В Швейцарии переизбрание судей Федерального суда происходит каждые шесть лет. А если учитывать тот факт, что избрание или неизбрание судьи зависит от того, как «его партия» оценивает работу данного судьи, то нетрудно понять, что в такой ситуации трудно избежать прямой политической зависимости. Так что же делать? Может быть, и в самом деле избирать судей, подбросив в воздух монетку?

По мнению Альфио Руссо, процедура избрания судей при помощи жеребьевки именно в такой форме не сохранилась до наших дней ни в одной стране мира. Во Франции судьи должны, прежде чем занять высшие должности, пройти особый карьерный путь. В странах англосаксонской правовой семьи судей назначают экспертные и квалификационные комиссии. В Швейцарии же эту функцию выполняют действующие политики и депутаты парламента. При этом ясно, что избрание судей методом жеребьевки появилось отнюдь не на пустом месте, став ответом на конкретный спрос. Такой метод существовал в полисах Древней Греции, в средневековых итальянских республиках и даже в кантонах «старой» Швейцарской Конфедерации (до 1798 года). И тем не менее, Альфио Руссо считает такой принцип «несовместимым с нынешней судебной системой страны.

Предпочтительней и целесообразней было бы доверить эту задачу специально созданному комитету или комиссии. Стремление же партий и парламента сохранить существующее положение вещей — это стремление сохранить традиционалистский характер швейцарской правовой системы». Подтверждение этого он видит в отсутствии разногласий по этому поводу между партиями левого и правого политического крыла. Кроме того, по его словам, в Швейцарии все еще широко распространено мнение, что «примат политического целеполагания есть самый надежный гарант демократической легитимности всей государственной системы». Тем не менее Альфио Руссо убежден, что «инициатива о правосудии» вполне обоснованно поднимает и «озвучивает» важные вопросы. Конечно, может быть, со временем «система» вполне смогла бы реформировать саму себя. Многое указывает именно в этом направлении. 

Например, в прошлом 2020 году в кантоне Юра было принято решениеВнешняя ссылка освободить судей от обязанности перечислять политическим партиям кантонального уровня свой «налог на должность». Не все партии были довольны таким решением, ведь «судейские деньги» играют в формировании бюджетов кантональных партийных организаций заметную роль. «Раз так, то тогда следует критически проанализировать и всю систему избрания судей. Раз они больше ничего не платят, то тогда и требовать поддержки от партий при их переизбрании судьи тоже больше права не имеют», — с раздражением отметил один из местных «центристов», представитель партии, ранее носившей название «партия демохристиан», а это как раз была католическая партия, для которой швейцарские традиции всегда имели огромное значение.

Может ли судья быть объективным? Отвечает историк и юрист Лоренц Лангер (Lorenz Langer), описывая систему назначения судей Федерального суда: