Швейцарский эксперт о роли Венецианской комиссии

Члены комиссии работают во дворце Scuola Grande di San Giovanni Evangelista в Венеции. Название комиссии происходит от города проведения ее заседаний. Europarat

Как работает Венецианская комиссия и как тем самым влияет Швейцария на страны постсоветского пространства? Что происходит с демократией в Европе? Разговор с экспертом в области права, швейцаркой Региной Кинер.

Перевод: Игорь Петров.

Венецианская комиссия (Европейская комиссия за демократию посредством права, или Venice Commission) является консультативным органом по конституционному праву, созданным при Совете Европы в 1990 году. Формально она имеет право только давать советы и высказывать рекомендации. Но на самом деле Комиссия реально формирует правовой фундамент Старого Света. Формат работы Комиссии позволяет ей оперативно формулировать свои мнения и рекомендации, особенно если тот или иной вопрос носит политически актуальный характер.

Профессор Регина Кинер (Regina Kiener). Marc Latzel

Таким как раз был вопрос об оценке поправок, внесенных в Конституцию России в 2020 году. Недавно Венецианская комиссия высказала серьезную критику в адрес этих поправок. Так что недаром бывший уже председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер назвал Венецианскую комиссию «конституционной пожарной командой Европы». 

О роли этой структуры и о том, и как через эту комиссию Швейцария влияет (или не влияет) на страны ЕС и даже постсоветского пространства, мы поговорили с проф. Региной Кинер (Regina KienerВнешняя ссылка): она преподает конституционное, административное и процессуальное право в Цюрихском Университете, в Комиссии работает с 2013 года. 

swissinfo.ch: Венецианская комиссия была создана после падения «Железного занавеса» для оказания «экстренной юридической помощи в конституционных вопросах» возникшим тогда «молодым демократиям». Насколько ее услуги востребованы сегодня?

Регина Кинер: Количество запросов с ходатайствами о составлении экспертных заключений говорит само за себя. Комиссия собирается четыре раза в год и только на текущей мартовской сессии она должна будет рассмотреть 16 экспертных заключений в отношении 11 государств, причем к ним относятся и страны, не являющиеся членами Совета Европы, такие как, например, Кыргызстан и Казахстан.

Комиссия ведет незаметную жизнь, в Швейцарии, в частности, о ней почти ничего никому не известно. А это просто поразительно, учитывая, что начиная с 1990 года она участвует практически во всех актуальных политических событиях на континенте.

Это правда, Комиссия в Швейцарии не является каким-то актуальным предметом обсуждения ни в политическом плане, ни в плане ее присутствия в средствах массовой информации. Вероятно, это связано с тем, что начиная с 2001 года и по сей день Комиссия выпустила по Швейцарии только один экспертный доклад по предложению кантона Тичино.

А что могло бы сейчас мотивировать Комиссию подготовить заключение по Швейцарии?

Комиссия не имеет права сама выступать с инициативами относительно составления экспертных заключений, то есть это означает, что соответствующая просьба должна была бы исходить от самой Швейцарии. Но я не могу себе представить ситуацию, когда у нас в стране законопроект или конституционная инициатива в первую очередь были бы направлены на рассмотрение в международную экспертную комиссию.

Вариантом могла бы быть ситуация, когда с инициативой о составлении экспертного заключения выступает сам Совет Европы. Я не знаю, как он функционирует, но подозреваю, что у него есть сейчас другие неотложные вопросы и что изучение ситуации с реализацией принципа верховенства права в одной из самых развитых демократий мира явно к таким вопросам не относится.

Это верно. А вот в странах Центральной и Восточной Европы сейчас, напротив, явно ощущается повышенная потребность в таких экспертных оценках. Как там выглядит ситуация с юридической точки зрения? Отмечаете ли и вы демократический откат в этом регионе, который и ведет к росту числа соответствующих запросов, направляемых на адрес Комиссии?

В целом я не думаю, что мы можем говорить о каком-то совсем уж упадке демократических стандартов и о регрессе в смысле принципов верховенства права. Количество экспертных заключений не следует истолковывать превратно. Например, в последние годы мы получаем куда больше запросов из стран Юго-Восточной Европы, например из Албании. Эти государства действительно заинтересованы в проведении конкретных реформ, в частности, потому, что они в долгосрочной перспективе нацелены на вступление в ЕС. 

Кроме того, спустя тридцать лет после окончания холодной войны становится ясно, какие конституционные форматы из 1990-х годов доказали свою ценность и значимость, а какие — нет. Многие государства сейчас проводят реформы своих судебных систем. Некоторые государства, например Грузия и Армения, переходят от президентской республики к парламентской.

И тем не менее в некоторых странах мы все-таки наблюдаем довольно-таки тревожные тенденции?

Конечно, так сказать, точечно мы наблюдаем нечто похожее. Отдельные государства даже внутри ЕС уже подвергались серьезной критике, вплоть до того, что приходилось запускать механизмы, предусмотренные в Евросоюзе с целью обеспечения верховенства права. То, что мы видим в этих государствах — это явная эрозия демократических институтов, которая становится результатом применения соответствующим образом преобразованного законодательства, например, когда судебная власть прицельно ослабляется или же когда подвергается ограничению избирательное право. Эти тенденции вполне можно оценить в качестве «постепенной де-демократизации».

Такого рода процессы носят, в конце концов, ярко выраженный политический характер. Не грозит ли Венецианской комиссии перспектива политизации, превращения в политический инструмент?

Комиссия является экспертным органом, не имеющим своей политической повестки дня. Та репутация и та сила убеждения, которыми обладает Комиссия, проистекают как раз из этой самой её характеристики. Она не может действовать самостоятельно, она начинает работать только по просьбе тех или иных политических акторов. То есть для начала в том или ином государстве Совета Европы, но не только, должна быть четко определена потребность (в том или ином экспертном заключении). 

И все равно мы постоянно слышим обвинения в политизации Комиссии, как правило, со стороны государств, в которых Комиссия выявила серьезные недостатки в области порядка реализации принципа верховенства права.

Это потому, что сфера, в которой действует Комиссия, является чрезвычайно сложной и неоднозначной. Речь ведь идет о фундаментальных компетенциях и обязанностях суверенных государств, о том, как организовать правительство, судебную систему, как должны действовать политические партии? Это критически важная область любого государственного суверенитета. Наш подход к этим вопросам должен быть аполитичным, в противном случае Комиссия утратит свою убедительную силу.

Рассмотрим кратко пример Венгрии. Критическая позиция ЕС по отношению к этой стране изначально основывалась как раз на результатах работы Венецианской комиссии. Так что в какой-то степени, но Комиссия все-таки оказывает влияние на процесс формирования Евросоюзом своей политики?

Интересно, что как раз Евросоюз ни разу еще не запрашивал экспертного мнения ни по одному из своих государств-членов, хотя теоретически он вполне мог бы это сделать. Но если выйти на метауровень, то здесь я усматриваю своего рода разделение труда: ЕС является политическим органом, Венецианская комиссия играет роль независимого экспертного органа по правовым вопросам. Опираясь на нашу работу, ЕС имеет право утверждать, что все свои требования он основывает на нейтральной экспертной основе. Этот же механизм применяется, например, когда речь идет о необходимости дать оценку состояния законности и демократии в государствах, стремящихся к вступлению в ЕС.

Если брать страны, которые не входят в ЕС и не стремятся в обозримом будущем туда вступать, то больше всего в сторону авторитаризма дрейфует сейчас Беларусь. Каким образом Комиссия могла бы оказать поддержку и этой стране? 

Беларусь является ассоциированным членом (Комиссии). Будучи таковым, она в теории может запросить у нее экспертное мнение. Интересно, что в период с 1996 по 2012 год Комиссия подготовила по Беларуси около десятка экспертных докладов, прежде всего по просьбе белорусского парламента, в основном по конституционным вопросам.

Начиная с 2006 года, то есть с начала третьего срока Александра Лукашенко, положение изменилось, и с тех пор именно Совет Европы обращается в Комиссию в основном в связи с вопросами относительно положения в этой стране в области свободы собраний и мнений. В настоящее время мы готовим экспертное заключение по положениям уголовного права, прицельно направленным против мирных демонстрантов и оппозиции.

В последние годы в состав Комиссии вошли страны Центральной Азии, Магриба и даже Латинской Америки. Значит ли это, что Европа теперь получила в свои руки инструменты «мягкой силы» для оказания влияния на эти регионы мира?

Венецианская комиссия не имеет ни правоприменительных полномочий, ни механизмов мониторинга и контроля, ее доклады не являются обязательными к исполнению. Тем не менее они могут стать политически взрывоопасными. Это происходит тогда, когда они используются косвенно в качестве рычагов воздействия, будь то в связи с оценкой положения в области реализации принципа верховенства права при приеме тех или иных государств в ЕС или же когда речь идет о получении финансовых ресурсов или денежной поддержки от международных институтов, требующих в качестве условия такой поддержки выполнения требований как раз в области демократии и верховенства права.

Венецианская комиссия о поправках, внесенных в Конституцию России

Группа экспертов Совета Европы в области конституционного права (Венецианская комиссия) в своем новом заключении, принятом 19 марта 2021 года, отмечает, что конституционные поправки 2020 года в Российской Федерации привели к ряду положительных изменений, но вместе с тем подчеркивает и наличие серьезных недостатков в отношении содержания конституционных поправок и процедуры их принятия.

Венецианская комиссия приветствует позитивные изменения, связанные с поправками, в том числе:

— усиление защиты социальных прав;
— ограничение полномочий Президента двумя сроками;
— право Президента обращаться в Конституционный суд относительно применения президентского вето;
— закрепление в Конституции статуса Госсовета, на протяжении двадцати лет действовавшего исключительно на основе исполнительного правового акта;
— усиление парламентского контроля, включая возможность направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и заслушивать ежегодные доклады Генерального прокурора РФ;
— установление фиксированного шестилетнего срока полномочий для большинства сенаторов Совета Федерации

Вместе с тем Комиссия выявила ряд серьезных недостатков в обновленной Конституции и процедуре ее принятия.

Скорость проведения процесса подготовки столь широкомасштабных поправок абсолютно не соответствовала глубине содержания поправок с учетом их воздействия на общество. Скорость процесса привела к тому, что времени для надлежащих консультаций с гражданским обществом до принятия поправок парламентом было недостаточно.

Конституционное собрание не созывалось, а придание конституционного статуса уже существующим положениям обыкновенных законов (их конституционализация) чревато исключением соответствующих вопросов из открытого обсуждения и тем самым ограничивает демократический процесс. Будучи закрепленными в Конституции, нормы утрачивают гибкость: они не могут быть вынесены на рассмотрение Конституционного суда и, наоборот, становятся для Конституционного суда эталоном при оценке других правовых норм.

Поправки несоразмерно расширили полномочия Президента Российской Федерации, ликвидировав при этом некоторые механизмы сдержек и противовесов, изначально предусмотренные в Конституции. Чрезвычайно широкие рамки неприкосновенности вкупе с правилами процедуры отрешения от должности, которые весьма затрудняют возможность отстранения Президента от власти, поднимают серьезные вопросы относительно подотчетности Президента. Президент приобрел дополнительные полномочия за счет Председателя Правительства. 

Венецианская комиссия заключает, что в совокупности все эти поправки выходят далеко за рамки того, что уместно в соответствии с принципом разделения властей, даже при президентском режиме.

Источник: Совет Европы, подробнее с содержанием заключения можно ознакомиться по ссылкеВнешняя ссылка.

Лучший тому пример — антикоррупционное законодательство Украины. Международное сообщество настоятельно призывало эту страну учредить антикоррупционный суд. Парламент Украины отказался, однако, принять рекомендации, которые содержались в докладе Комиссии. Это, в свою очередь, привело к тому, что Всемирный банк, МВФ и Большая семерка приостановили свои платежи, указав, что так будет до тех пор, пока страна не выполнит эти рекомендации. В конце концов, на кону ведь стоит 4 миллиарда долларов.

Однако важно помнить, что гармонизация правовых систем государств-членов Комиссии не является ни намерением, ни задачей Комиссии. Смысла в такой гармонизации не было бы никакого, потому что каждое государство учреждает себя по-разному, существующие в каждом государстве социально-политические механизмы очень тонко настроены, вы не можете произвольно переносить на них иные правовые нормы, здесь вы должны действовать в соответствии с особенностями данной страны и с учетом контекста. Такой подход опять -таки дополнительно дает нам возможность делать итоги нашей работы приемлемыми и убедительными (для других стран).

Швейцарская федеральная судья Моник Жаметти (Monique Jametti) является замещающим членом Венецианской комиссии. Значит ли это, что швейцарские судьи исподволь, но влияют-таки на законодательство Евросоюза с учетом того, что Швейцария в ЕС не входит?

Я должна вас разочаровать. Эта связка кажется мне довольно-таки надуманной. Экспертные заключения Венецианской комиссии могут, конечно, влиять на политику некоторых субъектов внутри ЕС, но они не влияют на законодательство Евросоюза как таковое. И независимо от своей основной профессии все члены и заместители членов Комиссии являются техническими экспертами, не имеющими политических целей и задач.