«В сфере санкций Швейцария должна идти дальше и делать больше»

Швейцария подвергается серьезной критике со стороны США и других стран «Большой семерки» за то, что она якобы не предпринимает всех необходимых шагов с целью обеспечения соблюдения эффективного режима санкций Запада в отношении России. Насколько эта критика обоснована? Illustration: Helen James / SWI swissinfo.ch

Серия Агрессия России и санкции, Эпизод 4:

Война в Украине обязана стать для Швейцарии поворотным моментом, и прежде всего там, где речь идет о степени прозрачности швейцарской финансовой индустрии. 

Война в Украине обязана стать для Швейцарии поворотным моментом, и прежде всего там, где речь идет о степени прозрачности швейцарской финансовой индустрии. Таково мнение эксперта по финансовым преступлениям и санкциям Тома Китинга (Tom Keatinge), директора Центра по изучению финансовых преступлений и безопасности (Centre for Financial Crime and Security Studies) при Royal United Services Institute (RUSI), старейшем в мире аналитическом центре по вопросам обороны и безопасности. До прихода в RUSI в 2014 году он в течение 20 лет работал инвестиционным банкиром в J.P. Morgan.

SWI swissinfo.ch: Швейцария подвергается серьезной критике со стороны США и других стран «Большой семерки» за то, что она якобы не предпринимает всех необходимых шагов с целью обеспечения соблюдения эффективного режима санкций Запада в отношении России. Согласны ли Вы с этой оценкой?

Том Китинг (Т.К.): Швейцария находится в странном положении. Это юрисдикция, которая будет оставаться в глазах всего мира виновной до тех пор, пока не сменится по меньшей мере одно поколение. Поэтому я думаю, что Швейцария должна сделать все возможное, чтобы убедить людей в том, что она на стороне «хороших парней».

Швейцария испытывает давление со стороны «Большой семерки», но при этом страна также в определенной степени находится в сложной ситуации, поскольку она вынуждена реализовывать решения, которые принимаются в Брюсселе. Другими словами, сама она не сидит за столом в Брюсселе, но при этом на конституционном уровне она решила, что будет выполнять все решения ЕС, когда речь идет, например, о санкциях. Это неизбежно приводит к напряжению, поскольку в конечном итоге Берну придется реализовывать меры, с которыми он сам внутренне может быть и не согласен.

SWI swissinfo: Швейцарское правительство признало недавно, что для него задача выявления реальных бенефициарных владельцев разного рода финансовых конструктов и компаний является в рамках имплементации режима санкций огромной проблемой. Сейчас ведутся разговоры о создании центрального реестра бенефициарных владельцев. Поможет ли это?

Т.К.: Ваша способность эффективно применять санкции без прозрачного реестра компаний, конечно же, значительно снижается. Как может страна утверждать, что, скажем, между данным лицом, находящимся под санкциями, и вот этой данной компанией, работающей в ее юрисдикции, нет никаких связей, коль скоро в ее распоряжении нет всей полноты информации? Журналисты быстро обнаружат, что связь-то есть — и это, кстати, очень ценная услуга, которую медиаиндустрия оказывает властям уже на протяжении многих лет.

Предыстория вопроса

Напомним, что недавно аккредитованные в Берне послы стран Большой семерки направили письмо правительству Швейцарии с настоятельной просьбой присоединиться к международной рабочей группе по введению санкций в отношении «российских олигархов» REPO («Российские элиты, доверенные лица и олигархи»), координирующей западные санкции, введенные в отношении России после начала ее агрессии против Украины. После получения этого письма власти Швейцарии уже несколько раз выступили со своим мнением по данному вопросу.

Так, представитель швейцарского министерства экономики сообщил в пятницу 7 апреля 2023 года, что вопрос о том, «будет ли Швейцария участвовать в рабочей группе REPO, и если да, то каким образом, в настоящее время рассматривается соответствующими федеральными ведомствами» и что «правительство Конфедерации внимательно следит за ее деятельностью». 

В письме послы стран Большой семерки ставят под сомнение тот факт, что Швейцария предпринимает адекватные усилия в плане поиска и заморозки российских активов. Сейчас Берн заморозил таких активов на сумму около 7,5 млрд швейцарских франков (8,3 млрд долларов), но послы утверждали, что, «по оценкам независимых источников, общая сумма аффилированных с Россией активов, хранящихся в Швейцарии, может быть значительно выше» и достигать суммы в 50 или даже 100 млрд франков.

Они также ставили под сомнение политику банков Швейцарии в области обеспечения конфиденциальности финансовых и иных релевантных данных, так как такие нормы «могут быть использованы для заметания следов». «У нас есть опасения, что нормы обеспечения конфиденциальности персональной информации стоят на пути сотрудников правоохранительных органов, выявляющих незаконные финансовые структуры, созданные (для нужд попавших под санкции лиц) юрисконсультами, выступающими в данном случае в качестве финансовых посредников». 

Послы стран G7 также призвали правительство Швейцарии прояснить наконец, в чем состоит разница между «защитой конфиденциальности информации в юридических вопросах» и такой же защитой, применяемой уже для сокрытия реальных бенефициарных владельцев активов». Швейцария последовательно отвергает критику в свой адрес. Глава Государственного секретариата по экономическим вопросам (Seco, подразделение Минэкономики Швейцарии) Хелене Будлигер Артиеда указала в интервью газете NZZ, что она не согласна с обвинениями в адрес Швейцарии.

«Федеральные органы власти Швейцарии, курирующие санкции, не ведут политических игр. Это тем более важно отметить на фоне существующих в Швейцарии разногласий по таким фундаментальным вопросам, как применение санкций и политика нейтралитета, включая отношения с Европейским союзом». Министр экономики Швейцарии Ги Пармелен (Швейцарская народная партия, SVP) также отверг все обвинения в пассивности, звучащие в адрес Берна. Тем не менее пока Швейцария не намерена присоединения к работе международной целевой группы REPO. 

«В настоящее время у Берна нет необходимости официально присоединяться к Целевой группе REPO», — подтвердил пресс-секретарь кабмина Андре Симонацци. По мнению Швейцарии, 7,5 млрд швейцарских франков (8,35 млрд долларов) российских активов, заблокированные в Швейцарии, являются «значительным объемом средств» даже по сравнению с нынешними мировыми показателями и соответствуют примерно одной трети от общего объема российских средств, заблокированных во всем Европейском союзе. Госсекретариат по вопросам экономики Seco также призвал различать активы лиц, находящихся под санкциями, и деньги лиц, под санкциями не находящихся, потому что их «постоянно путают или смешивают».

Цитируя коллегу из Латвии, я бы сказал, что полноценный реестр таких компаний есть «спас(и)ательная шлюпка, на которую Вы можете полагаться, особенно если Вы хотите иметь уверенность в надлежащем применении санкций». Если у Вас нет такого реестра компаний, то, как ни старайтесь, Вы не сможете никого убедить в том, что Вы тут ни в чем не виновны. Мы можем долго спорить о том, должны ли такие реестры быть общедоступными или нет, но если власти не могут получить доступ к необходимой информации, то они не имеют возможности и делать все возможное для полноценной реализации положений и мер, предусмотренных санкционным режимом.

Том Китинг (Tom Keatinge) 20 лет работал инвестиционным банкиром в J.P. Morgan. RUSI

SWI Swissinfo: Как Вы думаете, почему Швейцария не спешит повышать прозрачность информации о конечных владельцах компаний?

Т.К.: Последний страновый отчет по Швейцарии со стороны Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF) был опубликован уже давно, еще до появления так называемых «Панамских бумаг». За время, прошедшее с 2016 года, ФАТФ заметно модернизировала свои стандарты. В результате любая страна, которая проходила оценку в прошлом году, будет соответствовать более высоким стандартам, чем Швейцария.

В ближайшие годы Швейцарию снова будут оценивать по линии ФАТФ, и это будет для нее серьезное испытание. Что должна сделать Швейцария в оставшееся ей время, как повысить свои стандарты в соответствии с ожиданиями ФАТФ? Потому что в момент новой оценки Швейцария уже не сможет сказать, мол, а 10 лет назад вы вполне неплохо справились с отчетом. Я думаю, что Швейцария должна смотреть вперед, а не назад. Но также важно отметить, что стандарты ФАТФ — это только минимальный стандарт. А страны, которые довольствуются соблюдением минимальных стандартов, не могут рассчитывать на нахождение «вне всяческих подозрений». Вольно или невольно, но их будут подозревать в содействии уклонению от санкций.

SWI Swissinfo: В самом ли деле война против Украины станет для Швейцарии поворотным моментом, и прежде всего там, где речь идет о степени прозрачности швейцарской финансовой индустрии?

Т.К.: Откровенно говоря, так и должно было бы быть. Как уже упоминалось, Швейцария все еще страдает — справедливо или нет, это другой вопрос — от своей репутации непрозрачной финансовой юрисдикции. Активно взаимодействуя с режимом санкций для оказания давления на российскую экономику, демонстрируя замораживание активов, используя свой опыт, например, в организации торговли сырьевыми товарами и в частном банковском деле, она смогла бы снять остаточные подозрения, которые все еще окружают Швейцарию в качестве мирового финансового центра.

SWI Swissinfo: Страны Запада как кажется придерживаются достаточно согласованной позиции в отношении санкций, но насколько они едины в отношении реализации (положений санкционного режима)?

Т.К.: Санкции согласовываются в Брюсселе, но это только базовая основа. Каждая страна имеет свой собственный свод законов, регламентирующих порядок применения санкций. В результате мы имеем разное толкование таких понятий, как «собственность» и «контроль». Большинство стран говорит, что если лицо, в отношении которого введены санкции, владеет 50% плюс одна акция данного предприятия, то оно, это предприятие, тоже должно быть подвергнуто санкциям. Но вот что такое «контроль»? Как это лицо может «контролировать» фирму, при этом не владея ей? В разных странах-участницах санкционного режима существуют разные ответы на этот вопрос. 

Такое отсутствие понятийной гармонизации приводит к возникновению юридических лакун и пробелов, которыми можно воспользоваться с целью обхода санкций. Важно также сказать, что банки долгое время были очень чувствительны к применению санкций, потому что у них были проблемы, например, с фискальными властями США. А вот бизнес-Европа имела на данный момент очень небольшой опыт применения санкций. Сырьевым компаниям в прошлом тоже приходилось немного думать о санкциях, но конечно не в такой степени, как в случае с Россией.

SWI Swissinfo: А как, по Вашему мнению, бизнес-компании справляются с применением санкций? 

Т.К.: Если Вы поговорите с юристами или финансовыми консультантами, то они скажут Вам, что у них есть клиенты, которые все еще пытаются продолжать свой бизнес там, где он не подпадает под санкции. Многие будут утверждать, что компании должны поступать «правильно», независимо от того, действуют санкции или нет, но какова тут тогда экономическая целесообразность? Я с некоторым сочувствием отношусь поэтому к компаниям, которые говорят: «Вам может не нравиться то, что мы делаем с этической или репутационной точки зрения, но мы действуем в рамках закона. Если Вы измените закон, мы изменим и характер своих действий, а пока…».

SWI Swissinfo: Как Вы думаете, какие вообще цели преследуют политики при введении санкций?

Т.К.: Я люблю всегда задавать политикам следующий вопрос: когда речь идет о введении санкций против России, какая перед вашими глазами находится дорожная карта? Вы вводите санкции, чтобы… Что? Каких изменений вы добиваетесь и, далее, какие шаги Вам необходимо будет предпринять, с тем чтобы эти изменения произошли? Наверное, проще всего было бы сказать: вся торговля с Россией или со «странами-прокладками», продающими те или иные товары в Россию, должна быть сведена к нулю. Просто затем давайте поговорим о том, чтобы сделать определенные исключения для таких товаров, как, например, лекарства.

SWI Swissinfo: Итак, какой же, по Вашему мнению, должна быть эта дорожная карта? 

Т.К.: Я бы сказал так: союзники Украины должны предпринять все действия, которые не позволят Кремлю и дальше финансировать и снабжать свои Вооруженные силы. Если это и есть наша цель, то тогда мы должны обеспечить максимально возможную герметичность санкций в отношении таких товаров, как, например, высокотехнологичная электроника. Но мы также знаем, что у России есть определенное пространство для маневра, сейчас российская экономика переходит от гражданской экономики к военной. Заводы, которые производили автобусы, теперь производят танки.

Поэтому нам необходимо подумать о том, насколько широким должно быть наше технологическое эмбарго. Эта проблематика включает в себя вопрос и о том, должны ли мы продолжать продавать определенные товары в третьи страны, товары, которые, скорее всего, будут потом перепроданы в Россию, что, несомненно, уже и происходит.

SWI Swissinfo: Но как можно было бы добиться этого?

Т.К.: В Швейцарии, Великобритании, Германии и Франции есть компании, которые уже с прошлого 2022 года регистрируют у себя увеличение объемов своих продаж в такие вот «неприсоединившиеся» третьи страны. Эти компании должны спросить себя, почему такого рода продажи у них так выросли и не связано ли это все с обходом антироссийских санкций, а думать иначе было бы просто наивно. То есть мы должны заставить частный сектор экономики более разумно подходить к тому, что они делают, а не просто смотреть в законы.

SWI Swissinfo: Швейцария подверглась значительной критике за то, что она до сих пор не присоединилась к рабочей группе REPO («Российская элита, доверенные лица и олигархи»), целью которой как раз и является поиск, замораживание и арест российских активов. Как Вы считаете, должна ли она все-таки присоединиться к этой группе?

Т.К.: Если Швейцария не присоединится к ней, то тем самым она нанесет своей репутации еще больший ущерб. И потом, а почему бы Швейцарии в самом деле не взять и не присоединиться? Ведь скептики в противном случае будут думать, что этой стране есть что скрывать.

SWI Swissinfo: Что еще должна сделать Швейцария, чтобы убедить мир в том, что она эффективно применяет санкции?

Т.К.: Если бы я сейчас был Швейцарией, то я бы нашел область, в которой Швейцария хорошо известна, и придумал какой-то формат, который помог бы мне продемонстрировать мировое лидерство в применении санкций против России в этой области. Если это сектор торговли сырьевыми товарами, я бы стал работать с такими компаниями, как Glencore и Trafigura, с тем чтобы помочь им понять суть санкций и проконсультировать их по вопросу о том, какие изменения были бы для них полезными с целью достижения целей, обозначенных в нашей дорожной карте или как еще говорят «в нашей теории изменений».

И потом я бы сделал из всего этого огромную добродетель. Я бы провел конференцию по реализации антироссийских санкций в секторе торговли сырьевыми товарами, спонсорами которой выступили бы Glencore и Trafigura, пригласил бы партнеров для мозгового штурма, с тем чтобы решить вопрос о том, как нам можно было бы потуже затянуть этот конкретный узел всей санкционной сети.

SWI Swissinfo: Итак, делает ли Швейцария все в самом деле возможное для реализации режима санкций?

Т.К.: Хотелось бы надеяться, что да, но очевидно, что ее ключевые союзники считают иначе. Швейцария должна серьезно отнестись к озабоченности, выраженной странами G7. Для многих наблюдателей Швейцария, увы, будет оставаться виновной до тех пор, пока категорически не докажет свою невиновность.

Оригинальное англоязычное интервью было отредактировано и местами сокращено для лучшего понимания и плавности чтения. Ответственная: Вержини Манжан (Virginie Mangin). Перевод и редакция оригинальной русскоязычной версии: русскоязычная редакция SWI Swissinfo.

Серия Агрессия России и санкции

• Эпизод 1: 1. Помогут ли реестры бенефициаров обеспечивать режим санкций?
• Эпизод 2: 2. Когда близость к России приводит в Швейцарии к проблемам
• Эпизод 3: 3. «Швейцария образцово реализует санкции в отношении России»
• Эпизод 4: 4. «В сфере санкций Швейцария должна идти дальше и делать больше»
• Эпизод 5: 5. Россия и Иран под санкциями: хлеб насущный от собрата-изгоя
• Эпизод 6: 6. Послы США и Украины призывают Швейцарию ужесточить санкции против России
• Эпизод 7: 7. Как санкции в отношении России влияют на индустрию роскоши в Швейцарии
• Эпизод 8: 8. Конфискацию российских денег могут вынести в Швейцарии на референдум
• Эпизод 9: 9. «Швейцария реализовала санкции против России быстро и качественно»
• Эпизод 10: 10. «Швейцария проверяет даже брачные договоры русских олигархов»
• Эпизод 11: 11. «И хочется, и колется»: швейцарские трейдеры и российская нефть