«Европейцы вовсе не гоняются за социальной помощью»

Политолог и социолог Энджи Гаго работает в швейцарском Центре исследований проблем миграции и мобильности при Университете г.Невшатель. zVg

Поговорили с политологом Энджи Гаго (Angie Gago) о том, насколько обоснован существующий в Швейцарии страх перед «социальным туризмом» из Европы.

Так называемая Unionsbürgerrichtlinie стала одним из камней преткновения, приведших к поражению проект подписания между Берном и Брюсселем т.н. Рамочного соглашения. Под этим бюрократическим термином скрывается документ под названием «Директива Европейского Парламента и Совета 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г.», речь в котором идет «о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов ЕС». 

Этим нормативным актом регулируются публично-правовые отношения в сфере осуществления свободы передвижения и проживания всех граждан Европейского союза независимо от их социального статуса и цели поездки, а также права членов их семей (в том числе являющихся выходцами из «третьих стран»). 

Введя понятие «право постоянного проживания» документ стал вкладом в противодействие дискриминации работников по признаку национального гражданства и в гармонизацию условий доступа работника-мигранта к работе по найму на всей территории стран ЕС, в том числе в части, касающейся предоставления социальной помощи. Многие в Швейцарии опасались, что распространение положений этого документа на Швейцарию приведет к массовому «социальному туризму», мол, дай только европейцам волю, они понаедут, сядут на социал и будут жить за счет швейцарского налогоплательщика. 

Политолог Энджи Гаго (Angie GagoВнешняя ссылка) считает, что этот страх необоснован, а проблемы коренятся совсем в другом. Она работает в швейцарском Центре исследований проблем миграции и мобильности при Университете Невшателя (Schweizerisches Kompetenzzentrum für Migration und Mobilität der Universität Neuenburg) и занимается в том числе сравнительным исследованием европейских систем социального и пенсионного обеспечения. Один из вопросов, который входит в область ее интересов: почему все-таки провалились переговоры между Швейцарией и Европейским союзом по институциональному Рамочному соглашению?

SWI swissinfo.ch: Почему вдруг именно данная Директива стала основным предметом разногласий между Швейцарией и Евросоюзом?

Энджи Гаго: В самом начале переговоров Евросоюз хотел, чтобы Швейцария переняла у себя и реализована буквально все положения этой Директивы. Правда, позже он отошел от этой идеи — и в проекте текста Рамочного соглашения от 2018 года Директива больше не фигурировала. Но она, тем не менее, сохранилась в качестве предмета споров и разногласий, так как Швейцария намеревалась все-таки зафиксировать некоторые исключения из нее на тот случай, если ей однажды все же придется ввести у себя ее положения. 

В частности, Берн хотел получить право аннулировать вид на жительство постоянно находящегося в Швейцарии гражданина страны ЕС, в случае если данное лицо совершило какое-то преступление или если оно вынуждено продолжительное время жить за счет социальной помощи. Вообще-то и в самой Директиве такая возможность предусмотрена — но только на определенных условиях. Швейцария же добивалась в этой сфере большей автономии.

Вы изучаете в том числе мнение политических партий и граждан Швейцарии по вопросу о том, как могли бы в Конфедерации реализовываться права граждан стран ЕС на получение швейцарской социальной помощи. Каковы ваши выводы?

Вместе с Институтом проблем общественного управления при Лозаннском университете (IDHEAP) мы провели среди швейцарских избирателей опрос. Нас интересовало, что они думают о социальных выплатах для граждан Евросоюза и конкретно для немцев, испанцев и болгар. Затем мы соотнесли ответы с тем, кто из респондентов за какую партию голосовал. Предварительные результаты демонстрируют резкие различия между избирателями с правого и левого флангов. 

Так, например, опрошенные, голосовавшие на последних парламентских выборах за партию Зеленых (GPS) и социал-демократов (SP) готовы предоставлять социальные льготы гражданам стран ЕС уже через год проживания в Швейцарии. Избиратели Швейцарской народной партии (SVP), партии либералов (FDP) и партии «Центр» (Die Mitte) придерживаются более жесткой позиции. Они согласны предоставлять социальные выплаты только после пяти лет проживания и работы в Швейцарии, а болгарам — вообще только после получения швейцарского гражданства.

А существуют ли какие-то разногласия между гражданами и партиями?

Мы заметили кое-что интересное, связанное со Швейцарской народной партией, которая придерживается курса на введение как можно больших ограничений для граждан стран ЕС. Исследование показало, что многие кантоны и общины своей властью предоставляют гражданам стран ЕС социальные льготы, даже не предусмотренные европейским законодательством. А поскольку социальное обеспечение находится в ведении кантонов и общин, то на федеральном уровне политические партии мало что в состоянии сделать.

Поэтому недавно «народники», скорее символически, но призвали кантоны (субъекты федерации) начать отказывать гражданам страны ЕС в социальной помощи. В итоге, как ни странно, требования правых партий — и в особенности SVP — оказались даже менее жесткими, нежели требования их электората. То есть требования избирателей заходят гораздо дальше партийных требований.

В последние годы решения Европейского суда стали куда менее «щедрыми» в части претензий граждан одних стран ЕС к собесам других стран-членов Евросоюза. Почему?

Прежде всего важно отметить: не все эксперты считают, что правоприменительная практика Европейского суда как-то резко поменялась. Некоторые правоведы утверждают, что в этой области просто появились новые дела, возникшие в иных обстоятельствах. Хотя другие исследования показали, что Европейский суд все-таки вынужден был как-то реагировать на изменение общественного мнения,  ведь население некоторых «старых» стран ЕС стало, особенно после расширения Евросоюза на восток, куда более критично настроенным (в отношении предоставления социальной помощи иностранцам). 

Наше исследование совпадает с этими выводами. Правда, мы обнаружили, что Европейский суд реагирует тем самым даже не столько на смену общественного настроения, сколько на аргументы стран-членов ЕС. Суд тем самым как бы успокаивает их, сообщая, мол, не выдавая никаких пособий людям, ни дня в данной стране не работавшим, эти государства поступают в целом правильно.

Тот факт, что сам Евросоюз теперь вынужден вернуться к более консервативному толкованию положений Директивы 2004/38/ЕС, очевидно, говорит о том, что требования Швейцарии учесть в рамках переговоров по Рамочному соглашению некоторые исключения из этого документа не были совсем уж нелегитимными.

На первый взгляд так все и есть, но реальные переговоры показали, что дело обстоит совсем наоборот. С одной стороны, Евросоюз все же отреагировал на требования государств-членов ЕС, декларировав намерение реформировать процесс межгосударственной взаимной координации и синхронизации порядка предоставления социальной помощи, пересмотрев и модернизировав соответствующим образом указанную Директиву.

Однако одна из главных проблем все равно остается нерешенной. Я имею в виду, наряду с правовой неопределенностью, системы социального обеспечения, устроенные в разных странах порой очень по-разному. Различаются не только размеры социальных пособий, но и их способы их финансирования: где-то это происходит за счет индивидуальных взносов застрахованных, где-то — за счет налогов, а где-то по какой-то смешанной схеме.

Таким образом, Евросоюз понимает, что тут нужно что-то предпринять, причем давно. Однако он вовсе даже не готов делать для отдельных стран какие-то исключения. ЕС был крайне сдержан в этом смысле как в отношении Швейцарии, так и Великобритании (ключевое слово — Брексит!), не будучи готовым заключать с этими странами какие-то особенные версии Соглашений о свободном передвижении и проживании, с учетом того, что свобода перемещения людей является одной из базовых опор всего европейского интеграционного процесса.

Разница в уровне благосостояния существует не только между Евросоюзом и Швейцарией, но и среди стран внутри самого ЕС. Как это обстоятельство учитывается национальными службами социальной поддержки?

ЕС решает эту проблему двумя способами, идя двумя путями — контролируя условия труда и заработную плату в принимающей стране и регулируя свою собственную социальную политику. Именно поэтому отдельная статья в этой Директиве оговаривает положение о том, что ищущим работу и безработным никакие социальные пособия полагаться не будут.

Но речь ведь идет не только о пособиях. Что будет, если человек сначала выплачивает пенсионные взносы и взносы в фонды страхования от безработицы в одной стране ЕС, а потом переезжает жить в другую европейскую страну?

Для этого существует определенная координационная система, куда входит и Швейцария. Проблема только в том, что эта система не всегда хорошо работает. Поэтому-то Евросоюз и хочет ее реформировать.

Существуют ли в этой сфере какие-то, скажем так, точки особенно сильного притяжения?

Многие исследования уже неоднократно демонстрировали, что никакого социального туризма в Европе не существует. Предположение, что люди гоняются, переезжая из страны в страну ЕС, за более щедрыми социальными пособиями, не подтверждается. Если спросить мигрантов, почему они эмигрировали в другую страну, то вы никогда не услышите, что это было сделано ими только ради более надежного социального обеспечения.

То есть Вы не можете нам посоветовать какую-нибудь страну, куда было бы особенно выгодно переехать незадолго до пенсии?

Нет. Исследования показывают, что в старости люди хотят жить в южных странах — но это ради солнца, а не из-за пенсий!