Современная прямая демократия для Украины и стран бывшего СССР

Что есть свободная, справедливая, эффективная, понятная гражданам современная прямая демократия?

В середине мая 2019 года со мной связалась группа украинских политологов, которые рассказали мне о том, что в этой стране планируется создать законодательную основу применения инструментов современной прямой демократии, включая народную законодательную инициативу и референдум. Через несколько недель я посетил Киев и встретился с рядом заинтересованных сторон, в том числе с представителями недавно созданного Украинского института прямой демократии (UIDD). 

В это время команда избранного президента Владимира Зеленского заявила, что парламент приступит к разработке законопроекта о порядке действия инструментов современной прямой демократии, и я предложил как свою поддержку, так и поддержку организаций, в которых я участвую, такие как Швейцарский демократический фонд (Swiss Democracy Foundation) и Глобальный форум современной прямой демократии (Global Forum on Modern Direct Democracy).

Указанный законопроект был представлен в начале мая 2020 года и мне было предложено оценить его и принять участие в дальнейших дискуссиях на предмет формирования нового украинского законодательства, регулирующего применение инструментов современной прямой демократии. В процессе оценки и утверждения предложенного законопроекта я работал над неофициальным его английским переводом и имел возможность 26 мая 2020 года принять участие в онлайн-семинаре на эту тему.

Мощное средство

Предлагаемый законопроект представляет собой, с моей точки зрения мощное средство, позволяющее установить четкую законодательную основу для проведения в будущем Всеукраинского Референдума, охватывающего конституционные поправки, международные договоры и иные законодательные положения. Законопроект постулирует граждан Украины в качестве суверенных участников процесса формирования политической повестки дня в стране, а также процесса принятия важных политических решений, что в целом предоставляет широкие возможности для укрепления в Украине принципов народовластия. 

В то же время у меня сложилось впечатление, что в этом проекте устанавливаются правила и нормы, которые будет очень трудно контролировать и применять. Дело ведь не детальных и амбициозных нормах. Правительства, которые декларируют что-то, но потом оказываются не в состоянии обеспечивать выполнение деклараций, выглядят не сильнее, но слабее. 

Еще одно общее замечание касается формулировок, применяемых в законопроекте. В моей родной стране Швейцарии, располагающей хорошо разработанным законодательством, регулирующим прямое народоправство, соответствующие статьи законов имеют не более 2000 слов, при этом они охватывают самый широкий спектр политических народных прав народа. Украинский законопроект, в английском переводе по крайней мере, уже имеет более 60 000 слов, не охватывая многие инструменты современной прямой демократии, например, народную законодательную инициативу. В дальнейшей работе, поэтому, я настоятельно рекомендую пересмотреть текст и сделать его более читабельным. 

Базовые положения

Но позвольте мне поделиться при этом некоторыми базовыми мыслями касательно того, что есть свободная, справедливая, эффективная, понятная гражданам современная прямая демократия. Под термином «современная прямая демократия» подразумеваются все процессы, связанные с формированием гражданами актуальной политической повестки дня в обществе и с принятием существенных решений по самым насущным общественным вопросам.

Термин «современная прямая демократия» используется для того, чтобы провести разграничительную линию между современным прямым народовластием и голосованием «на Агоре» всех граждан по образцу древней Греции. Современная прямая демократия не может и не должна заменять собой традиционные формы представительской демократии, но она призвана дополнять их с тем, чтобы сделать представительную демократию более представительной. Как? Путем сочетания активного и ответственного гражданина с принципами избирательной парламентской подотчетности и легитимности.

Бруно Кауфман

Директор по вопросам международного сотрудничества в Швейцарском фонде демократии (Swiss Democracy Foundation). 

Журналист швейцарской национальной общественной негосударственной телерадиокомпании SRG SSR со специализацией на современной прямой демократии. 

Сопредседатель Глобального форума современной прямой демократии (Global Forum on Modern Direct Democracy). 

Бывший председатель Комиссии по выборам и проведению референдумов в г. Фалун/Швеция. 

Член Национальной комиссии по реформе избирательной системы и демократии при правительстве Швеции.
 

В современном мире существуют две «семьи» форм прямого народоправства. Есть формы, при помощи которых граждане снизу вверх инициируют процедуры непосредственного народоправства, и есть формы, инициируемые правительствами сверху вниз. Формы прямой демократии, инициируемые самими гражданами снизу вверх, являются самыми действенными формами гражданского законотворчества, в рамках которых можно, как в Швейцарии, предлагать поправки к конституции и выносить на обсуждение народа уже принятые парламентом законы. В обеих случаях авторам таких инициатив необходимо заручиться поддержкой определенного числа других граждан, обычно путем сбора подписей.

Вторая «семья» таких форм: голосования, инициированные правительствами сверху вниз. Речь может идти о законодательно закрепленном формате «обязательного референдума», то есть о народном голосовании по некоему четкому перечню вопросов, включая внесения изменений в какие-то юридические акты, а также иные важные решения, например, в области приоритетов бюджетного финансирования, территориального статуса тех или иных областей и так далее. А еще речь может идти о формах всенародного голосования, произвольно инициированных правительствами по вопросам, которые кажутся важными не народу, но власть имущим. Такие голосования часто носят очень проблематичный характер, не будучи гарантированными от попыток манипуляций со стороны правительства. Такой «плебисцит» следует отличать от «референдума». 

Современная прямая демократия не может и не должна заменять собой традиционные формы представительской демократии, но она призвана дополнять их с тем, чтобы сделать представительную демократию более представительной.

На постсоветском пространстве существует исторически обусловленный скепсис по отношению к таким формам демократии, особенно в отношении форм, которые направлены снизу вверх. Парадоксальным образом против них выступают как правительства, так и сами граждане. Первые исходят из того, что только рациональный (Макс Вебер) государственный бюрократический аппарат способен, а потому должен быть средоточием разумного политического целеполагания. Вторые убеждены, что народ, пройдя через десятилетия коммунизма и совсем иной, не европейской истории, либо окончательно утратил способность действовать на основе не эгоизма, но принципов гражданской ответственности и общего блага, либо никогда таких способностей не имел.

Конечно, швейцарская прямая демократия является уникальным явлением, и понятно так же, что в своей швейцарской форме она существует только в Швейцарии. Кроме того, прямая демократия не есть самоценный феномен, она не религия и не волшебное средство. Она является рациональным ответом на спрос со стороны народа, осознающего себя в качестве самостоятельного экономического субъекта, равно как и суверенного политического актора (actor, T. Парсонс). Тем не менее, многие элементы современной прямой демократии и аспекты, образующие ее социально-экономический и политический базис, вполне могут стать ориентирами и, в том числе, для стран постсоветского пространства. 

Среди них: право народа участвовать в формировании актуальной политической повестки дня на основе принципов федерализма и презумпции региональной (муниципальной) компетенции, независимость судов, свобода бизнеса и гарантии частной собственности, принципы социальной рыночной экономики, свобода слова, собраний, печати — все эти пункты могут стать ориентирами для проведения политических реформ, по результатам которых в стране вполне может возникнуть и спрос на те или иные, исторически и культурно детерминированные, но по характеру своему демократические формы непосредственного народовластия. 

Напомню, что сегодня примерно 115 стран мира в той или иной форме применяют у себя формы современной прямой демократии. Проблема состоит в слабой связи этих форм с социальной практикой. По этой причине Венецианская комиссия Совета Европы разработала «Кодекс добросовестной практики проведения референдумов», на который я рекомендую обратить особое внимание. Исходя из коллективного мирового опыта и на основе вышеприведенных размышлений я позволил себе сформулировать несколько базовых рамочных условий и модальностей разработки современных процедур и правил прямой демократии как в Украине, так и других постсоветских, но и не только, странах.

Не переусложняйте!

При разработке законодательства и нормативных актов для современной прямой демократии постарайтесь формулировать их как можно проще. Инструменты прямой демократии направлены на преодоление разрыва между органами власти и гражданами, а это означает, что юридический язык, используемый при создании соответствующих правовых актов, должен быть понятным для всех, а не только для избранных экспертов.

Между регистрацией народной инициативы или вопроса для референдума и проведением собственно голосования должно проходить достаточное количество времени.

Не забывайте про «овраги»

Известная поговорка гласит: гладко было на бумаге, но забыли про овраги. Это означает, что соответствующее законодательство должно быть как можно более приближенным к реальной практике. Современные инструменты прямой демократии позволяют политическим и социальным меньшинствам и оппозиции участвовать в политическом управлении и быть услышанными другими слоями и классами общества. По этой причине, например, запретительные барьеры, может быть даже введенные «во благо», например, слишком высокая, более 5-10%, доля подписей, необходимая для запуска процедур прямой демократии, могут в реальности сделать эти процедуры невозможными. Например, в Швейцарии данные показатели составляют от 1% до 2% от общего числа лиц с правом голоса. А вот Уругвай требует, чтобы под проектами конституционных поправок свои подписи поставили не менее 10% от общего числа лиц с правом голоса и целых 25% под предложениями провести народные референдумы по уже принятым законам.

Дайте срок! 

Между регистрацией народной инициативы или вопроса для референдума и проведением собственно голосования должно проходить достаточное количество времени. Разумные временные рамки обеспечивают проведение более глубоких и предметных дебатов и дают гражданам реальные шансы собрать достаточно информации и сформировать свое собственное мнение по вопросам, выносимым на референдум. Кроме того, достаточное количество времени должно быть отведено и на сбор подписей. В Австрии, например, у организаторов голосования по какой-либо инициативе есть всего 8 дней, чтобы собрать 100 000 подписей. В соседней же Швейцарии на сбор такого же количества подписей отводятся 18 месяцев. 

Не зацикливайтесь на показателях явки

Доля явившихся на голосование граждан в качестве фактора, определяющего исход голосования, то есть отвечающего на вопрос, состоялось оно или инет, в разных странах установлена по-разному. У таких показателей есть свои плюсы и минусы, однако в настоящее время Венецианская комиссия рекомендует устанавливать кворумы явки только в случае крайней необходимости и на, по возможности, как можно более низком уровне, ориентируясь в качестве нормы одновременно, во-первых, на «кворум официального утверждения», то есть на долю тех от всего населения, кто одобрил данное предложение, а также, во-вторых, на факт наличия сказавшего «да» простого большинства (по меньшей мере 50% + 1 голос) от реально пришедших голосовать граждан.

Как можно меньше тематических ограничений 

Понятно, что в той или иной стране некоторые вопросы неизбежно, по той или иной причине, должны быть исключены из списка вопросов, дебатирующихся в рамках современной прямой демократии. И все-таки, список таких «запрещенных вопросов» должен быть как можно более кратким и причины этих исключений должны быть четко расписаны и разъяснены гражданам. В Италии, например, не разрешается народное голосование по налоговым вопросам или по международным соглашениям. В Швейцарии народ может вносить поправки в конституцию или выносить на референдум законы, уже принятые парламентом, но он не может напрямую сам предлагать законопроекты. Не может он и предлагать отменять налоги. 

Меньше «философии»!

Цель прямой демократии заключается в гибком определении политической повестки дня и в принятии обязательных решений. Она не есть инструмент демонстративно-формальных консультаций власти с гражданами в формате сверху вниз. Опять же, Венецианская комиссия четко говорит о том, что такие «консультативные референдумы» и плебисциты, организованные начальством, вряд ли способны сделать демократию более демократичной. Главным недостатком таких форматов является непонимание граждан главного: они не понимают, что произойдет после голосования и какие решения будут реально приняты. Вопросы должны быть конкретными, рациональными, воля народа должна быть реализована в соответствии с действующим законодательством. В Швейцарии волю народа реализует парламент, принимая соответствующий либо новый закон, либо корректируя уже существующий закон. 

Действуй строго по закону!

Как и в случае со всеми остальными вопросами, связанными с выборами, процедуры современной прямой демократии следует реализовывать строго в рамках существующих правовых норм и правил. Это делает все электоральные и политические процессы более приемлемыми даже для скептиков, а потому и более легитимными с точки зрения общих правовых норм, действующих в стране. Прямая демократия не торпедирует законодательство, не противопоставляет народ и власть, но, укрепляя права народа, она укрепляет общую систему государства и права.

Заключение

Международные стандарты проведения свободных и справедливых выборов могут включать в себя разные их формы, используя разные правовые системы. Какого-то единого набора действующих для всех стран единых норм нет и, наверное, такого никогда и не будет. Тем не менее, практический опыт дает основание полагать, что тот, кто захочет ввести у себя в стране, отвечая на соответствующий спрос, инструменты прямой демократии, будет иметь в своем распоряжении огромное количество наглядных примеров из реальной социальной практики, показывающих, как прямая демократия эффективно и конструктивно способна дополнять демократию репрезентативную.

Свои усилия тут должны приложить и власти, и народ. Первые должны научиться доверять гражданам, создавая экономические и социально-политические условия, позволяющие задействовать энергию народного законотворчества. Вторые должны взять на себя нелегкую ответственность и смелость быть свободными людьми на свободной земле, вполне способными к автономии и самоуправлению.

Русскоязычную версию подготовил: Игорь Петров.