Совершил путч — лишился помощи? Как поступает Швейцария

Протесты в Мандалае (Мьянма), 22 марта 2021 г. Keystone / Stringer

Совершил путч — лишился помощи развитию и финансовой поддержки? Швейцария, как и многие другие западные страны, вынуждена каждый раз принимать в таких случаях очень тяжелые и с внутриполитической точки зрения весьма спорные решения.

Русскоязычную версию материала подготовила Юлия Немченко.

Страны запада активно поддерживают развивающиеся государства, но самое позднее после совершения очередного государственного переворота, после серьезных нарушений прав человека и после того, как становится ясно, что Запад своими деньгами поддерживает откровенно коррумпированные режимы, становится очевидной вся глубина этой дилеммыВнешняя ссылка. Что делать? Прекратить помощь развитию? Но пострадают простые люди. Продолжать платить и делать вид, что ничего не происходит, получая эти деньги обратно, только уже через роскошные бутики Женевы и Цюриха, куда представители таких режимов любят летать отдыхать и кутить? А как же мораль? С такой проблемой сталкиваются многие страны. И как поступает Швейцария?

После военного переворота в Мьянме в феврале 2021 года Евросоюз предпочел пойти жестким курсом и сразу же заморозил все финансовые трансферты, предназначавшиеся этой стране в качестве помощи развитию. Вскоре прекратила выплаты и Швейцария. ГерманияВнешняя ссылка свое сотрудничество в целях развития с этой страной приостановила еще задолго до путча, поскольку бирманское государство не защитило от почти геноцида мусульманское меньшинство рохинджа.

Но насколько оправданно прекращать помощь развивающимся странам только потому, что к власти к той или иной стране пришли очередные «черные полковники»? Стоит ли увязывать помощь данной стране с политическими требованиями в области, например, соблюдения прав человека? Не причинит ли прекращение выплат ущерб прежде всего простому населению, тогда как власть имущие все равно нигде от экономических санкций почему-то не страдают? Единого мнения по этому поводу у развитых демократических стран Запада не существует.

Каждая страна подходит к этой дилемме по-своему

Например, в 2015 году по причине нарушений прав человека Бельгия приостановила свою программу помощи Руанде. Дания и Нидерланды свернули свои двусторонние программы помощи Уганде после того, как в 2014 году в Уганде ужесточили уголовную ответственность за гомосексуальность. Франция ведет себя более сдержанно и прекращает помогать только после откровенных государственных переворотов. Совершенно по-иному подходит к решению этой проблемы Китай. Его вопросы прав человека не интересуют, во внутреннюю политику стран, получающих от него помощь, Пекин не вмешивается. 

Это приводит к возникновению ситуации, напоминающей эпоху холодной войны, когда развивающиеся и «неприсоединившиеся» страны могли выбирать, на кого ориентироваться — на дядю Сэма или на Леонида Ильича. Сегодня происходит нечто подобное. «Впервые развивающиеся страны могут выбирать, с кем им сотрудничать — с западными странами или с Китаем», — говорит Фритц Бруггер (Fritz BruggerВнешняя ссылка), политолог Центра проблем развития и сотрудничества при Высшей технической школе в Цюрихе (ETH-Zentrum für Entwicklung und Zusammenarbeit NADEL).

Произвольные решения в зависимости от ситуации

А как поступает Швейцария? В целом в основе ее внешней политики находится простой принцип: мы поддерживаем отношения не с правительствами, а со странами. То есть в Берне понимают, что правительства и президенты уходят и приходят, а страна, культура — это больше, чем президент. С ними-то Берн и поддерживает связи. Проблема только, что конкретная помощь на местах организуется именно чиновниками. И тут уж как в известной песне: «Мимо меня протекает денег огромный поток, и иногда я себе позволяю из потока сделать глоток».

Как правило, на такую текущую коррупцию западные страны не обращают внимания, но что делать, когда происходит нечто, закрыть глаза на что уже не получается? Что делать после государственных переворотов, в ситуации грубых нарушений прав человека или если новое правительство отказывается кооперировать и формально, и по духу? Для действий в такой ситуации у Швейцарии просто нет никакой соответствующей законодательной базы. Поэтому кабинет принимает каждый раз решения по своему усмотрению — произвольно, в зависимости от ситуации.

Для чего стоило бы вообще прекращать помощь развивающимся странам?

— Можно подать таким образом стране-реципиенту финансовой и технической помощи недвусмысленный сигнал, мол, что-то пошло не так;

— Можно усилить политический нажим — примерно так же, как это делается в случае введения санкций, но именно что санкций не вводя;

— Заморозка платежей может стать стимулом для внутриполитических дебатов: что пошло у нас не так? 

— Можно попытаться сократить тем самым репутационный урон, который в противном случае был бы нанесен самому институту западной помощи развивающимся странам;

— Платить все равно не имеет смысла, потому что ранее поставленные цели в новых условиях оказываются нереалистичными или недостижимыми;

— Чтобы не подвергать опасности персонал на местах.

«Здесь у Федерального совета есть некое пространство для маневра», — говорит Ф. Бруггер. Тем более уже само решение о том, каким странам надо помогать, а каким нет, принимается довольно-таки произвольно, но, в конце концов, не может же Швейцария помогать сразу везде и всем странам мира. «Такие решения всегда проблематичны. По крайней мере, кабинет мог бы заранее информировать парламент о том, что возникла необходимость в принятии такого решения. Ведь случаи, когда решать надо срочно, очень редки, и у парламента, и у правительства всегда есть время подумать и найти лучшее решение». 

Президент Мозамбика Филипе Ньюси, справа, во время церемонии инаугурации в Мапуту (Мозамбик) 15 января 2020 года. Ньюси был приведен к присяге на второй и последний срок полномочий после пяти лет на президентском посту в разгар двух вооруженных восстаний. Copyright 2020 The Associated Press. All Rights Reserved.

Таково мнение депутата от консервативной Швейцарской народной партии (SVP) и эксперта по вопросам внешней политики Иветт Эстерманн (Yvette EstermannВнешняя ссылка). Конечно, признает она, предварительное информирование парламента окружным путем через парламентский комитет по внешнеполитическим вопросам может затянуть процесс принятия решения, но зато это обеспечило бы нахождение наиболее правильного решения и предотвратило бы лишнюю критику в адрес правительства. А вот ее коллега-депутат Фабиан Молина (Fabian MolinaВнешняя ссылка), также эксперт по вопросам внешней политики, но уже от Социалистической партии Швейцарии (SP), напротив, считает правильным, что решения в данном случае принимаются только кабинетом. 

«Когда происходит путч, как раз и надо действовать очень быстро», — говорит он. Тем более что, как в случае Мьянмы, речь идет о решении, которое принимается не навсегда, а лишь на некоторое определенное время. «Но вот если Швейцария действительно захочет окончательно уйти из какой-либо страны и прекратить оказывать ей помощь, то тогда правительство, конечно, обязано советоваться с парламентом». Фритц Бруггер считает, что правительство, принимая решения, не должно недооценивать и внутриполитическую обстановку. При обдумывании такого рода решений важен также и политический расчет. «В частности, правительство не хочет ведь допустить, чтобы те силы, которые и без того скептически относятся к оказанию помощи странам третьего мира, использовали эту ситуацию для того, чтобы окончательно поставить данную помощь под сомнение».

Помощь может быть заморожена из-за уголовного преступления

Тот факт, что внутриполитические мотивы действительно могут играть при принятии решения о прекращении помощи развитию решающую роль, подтверждается примером МадагаскараВнешняя ссылка. В 1996 году в столице острова Антананариву был убит (задушен) Вальтер Арнольд (Walter Arnold), швейцарский эксперт в области технической помощи развивающимся странам. Возмущение, охватившее Швейцарию, было настолько велико, что правительству пришлось начать искать для общественности какое-то сильное успокоительное средство. 

Вальтер Арнольд Keystone / Archive

И это средство было найдено. Указав формально, что «при расследовании преступления власти Мадагаскара неохотно шли на контакт со швейцарской стороной и отказывались сотрудничать с ней в надлежащем объеме», Швейцария закрыла там местное бюро Дирекции по развитию и сотрудничеству (DEZA, подразделение МИД) и вычеркнула Мадагаскар из списка приоритетных стран в смысле оказания помощи развитию. 

Теперь, по прошествии стольких лет, это решение кажется по меньшей мере подозрительным, чтобы не сказать шокирующим: за это время возникли подозрения, что Арнольд был убит не просто так, а потому что уличил своих швейцарских коллег в нецелевом использовании бюджетных денег. Предположительно тогдашний вице-директор DEZAВнешняя ссылка на швейцарские средства содержал бордельВнешняя ссылка. 

В 2017 году Федеральная прокуратура возобновила следствие по этому делу. Возможно, и само убийство, и некачественное проведенное расследование больше связаны с самой Швейцарией, чем с Мадагаскаром. Впрочем, три года спустя Швейцария все равно вернулась на Мадагаскар со специальной программой. А тот факт, что как частные, так и государственные организации помощи развивающимся странам оказываются столь восприимчивы к коррупции и злоупотреблениям, уже никого не удивляет, о чем можно прочитать в материалах ниже.

Постоянное и эффективное влияние 

Что касается Бирмы, то тут, по мнению Ф. Бруггера, вопрос совершенно ясен: Швейцария должна приостановить свою помощь этой стране. «Из-за военного путча возникли сомнения в том, смогут ли Швейцария и Мьянма вообще достичь целей, которые они вместе наметили в области развития». Но еще труднее приходится Берну в тех странах, где скатывание к авторитаризму происходит медленно и постепенно, шаг за шагом. Например, так происходит в Мозамбике, где бывшие пламенные борцы за свободу постепенно сформировали откровенно коррупционный режим, пронизывающий все сферы политики, общества и экономики.

«В отношении Мозамбика странам-кредиторам очень непросто сформировать какую-то определенную позицию», — говорит Ф. Бруггер. «Зачастую они просто не учитывают или неспособны понять, что своими деньгами они напрямую помогают коррумпированным правительствам удерживаться у власти». А вот Фабиан Молина считает, что такой дилеммы на самом деле не существует. «Швейцария сотрудничает не с правительствами, а с гражданским обществом. Конечно, без местных властных инстанций не обойтись, но в основном Швейцария сотрудничает напрямую с населением и неправительственными организациями».

Мнение довольно спорное и классически западное, ведь тот, кто на деле знает, как функционируют такие режимы, понимает, что никакого гражданского общества и никаких НКО в швейцарском понимании в такой ситуации быть не может. Но куда серьезнее обстоит дело с обеспечением личной безопасности тех экспертов, кто работает «в поле». «Гражданские войны или связанные с ними политические репрессии могут быть настолько опасны для сотрудников западных структур помощи, что возникает вопрос, а стоит ли вообще в таких условиях выполнять эту работу?». Впрочем, хронические проблемы с обеспечением верховенства права или с демократией характерны для всех развивающихся страны и только одни эти проблемы не являются весомой причиной для окончательного ухода из данной страны. 

Но если на время все-таки прекратить помощь, то на такие страны в самом деле можно оказывать давление с целью добиться позитивных перемен. Так считает Ф. Бруггер, но он же предупреждает, что «многие страны, получающие западную помощь, начинают проводить реформы, которые остаются на бумаге, но зато они дают им право надеяться на возобновление платежей. Возникает замкнутый круг и так эту проблему не решить». Еще дальше идет в своих оценках Иветт Эстерманн. По ее мнению, Швейцарии стоило бы сотрудничать в области содействия развитию только с теми странами, которые идут на контакт и готовы кооперировать. 

Этот принцип она распространяет не только на ситуацию с правами человека и на демократию в странах-реципиентах западной помощи, но и на интересы самой Швейцарии: к примеру, странам, отказывающимся принимать у себя обратно своих граждан, неудачно пытавшихся получить в Швейцарии статус беженца, можно было бы дать четко понять, что они рискуют прекратить получать помощь. Но и для нее ясно: «Лучше всегда оставаться на месте и поддерживать отношения, не прерывая их, потому что только так можно оказывать на эти страны постоянное и эффективное влияние».