Швейцарские общины: анатомия финансовой автономии

Город Аарау, древний и живописный. Уникальность его состоит еще и в том, что здесь существует такой инструмент прямой демократии, как финансовый референдум, причем как в формате обязательного, так и факультативного (необязательного) референдума. Украсть денег на «домик доля уточки» здесь особенно сложно. Keystone

Если паче чаяния политики в городе Аарау вдруг начнут швыряться деньгами направо и налево, то в дело немедленно вмешается народ, в руках у которого здесь находится такой уникальный политический инструмент, как финансовый референдум. Как, неужели граждане в Конфедерации имеют право распоряжаться государственными деньгами? Конечно, ведь государственных денег не бывает в природе, а существуют деньги налогоплательщиков, которые имеют право знать, на что идет их трудовая копейка.

В последнее время во многих странах мира вошли в моду так называемые «гражданские бюджеты», когда люди, жители данного региона или общины, все вместе решают, что делать с общими деньгами. Так происходит уже Мадриде и в Париже, где граждане неоднократно высказывали свое мнение по структуре бюджетных расходов, причем суммы у них в руках были отнюдь не малые, до полумиллиарда евро.

Что же касается Швейцарии, то здесь то, что одних городах является новейшей практикой, а в других — небывалой сказкой и невозможной легендой, вынесение бюджетов на суд общественности является традицией давней и очень неплохо себя зарекомендовавшей. Возможность проведения финансовых референдумов, либо факультативных, либо обязательных, а то и обоих сразу, предусмотрена в большом количестве как кантонов (субъектов федерации) так и общин/муниципалитетов, образующих низовой уровень системы швейцарского федерализма.

Городская казна принадлежит гражданам

К этой последней группе относится и известный своим живописным историческим центром Аарау, город, расположенный на полпути между Берном и Цюрихом, столица, как ее называют, «среднестатистической» Швейцарии. Высказывать свое мнение относительно важнейших статей бюджетных расходов здесь может не только городской парламент, но и сами избиратели, причем в обязательном порядке.

Это означает, что любая статья расходов от 6 млн франков должна быть обязательно вынесена на суд граждан. Одновременно, добиться проведения голосования, то есть организовать факультативный финансовый референдум, здесь можно вообще по любой статье городского бюджета, при условии, если за такое голосование выскажутся 10% зарегистрированных избирателей.

Река, превращенная в канал. Недавно своей волей граждане отвергли предложение выделить средства на превращение канала обратно в естественный природный водоем. swissinfo.ch

Благодаря этому в Аарау за последние несколько десятков лет возникла целая культура коллективного управления общественными бюджетами. Влияние этой культуры можно проследить даже на примере особенностей городского пейзажа. Пройдем, например, немного по городу и посмотрим на популярную у горожан площадь «Schlossplatz», мирно лежащую перед нами в солнечном свете весеннего дня. Несколько лет назад народ проголосовал на финансовом референдуме против выделения кредита на сооружение под площадью многоярусной подземной парковки.

Еще несколько шагов и мы оказываемся на берегу мирно текущей реки Ааре. В свое время ее берега были сильно спрямлены, из-за чего река фактически превратилась в искусственный канал. Долгое время в городе велись дискуссии о целесообразности возвращения реке ее былого «естественного» облика. Конец разговорам и спорам был положен финансовым референдумом, на котором народ убедительным большинством голосов отверг проект выделения на эти цели кредита в 3,6 млн франков. Извилистыми берега, кустарники, бухты и небольшие живописные пруды? «Слишком дорого и бесполезно», — заявила местная организация правоконсервативной Швейцарской народной партии (SVP). Собрав подписи под предложением провести финансовый референдум, она это голосование провела и одержала убедительную победу.

А самый первый финансовый референдум в Аарау вообще вошел в историю. Тогда речь шла не сказать, чтобы о потрясающем, но все же об очень эмоциональном деле — о памятнике местным метким стрелкам, который долгие годы стоял посреди привокзальной площади. Когда в 1971 году площадь реконструировали, памятник хотели «сослать» во двор перед одной из школ. Однако учителя этой школы собрали подписи против соответствующей статьи бюджета, а народ при голосовании поддержал их инициативу. Памятник сначала вернули обратно на привокзальную площадь, а теперь, в качестве приемлемой альтернативы, он встал на вечную стоянку возле близлежащей военной казармы.

Участие граждан

Люди, с которыми я побеседовала на улицах старого центра города, не скрывают своей гордости своим правом участвовать в решении финансовых проблем общества. Как, например, вот этот мужчина, который с удовольствием пьет в парке кофе-эспрессо из бумажного стаканчика. В принципе он доверяет парламентариям. Но при этом, по его мнению, за политиками нужен «глаз да глаз», потому что стоит их упустить из виду, как они тут же пускаются «во все тяжкие». Или вот, например, пожилая женщина, которая ждет автобуса. Ее слова можно занести во все учебники по швейцарской (да и любой другой) демократии: «Если уж мы платим налоги, то хотим также иметь и право высказать свое мнение».

Из-за позиции народа под зданием городской башни власти не стали строить парковку. swissinfo.ch

Так что теперь в Аарау есть хорошая традиция: раз в год кто-нибудь обязательно начинает собирать подписи в пользу проведения факультативного финансового референдума по какой-нибудь из статей бюджета. Часто референдум срывается только из-за того, что не удается собрать достаточное количество подписей. Но даже если данный вопрос и выносится на голосование, то все равно, как правило, народ бюджетные расходы ограничивает не очень охотно. За последние пятнадцать лет жители Аарау наложили только два своих «финансовых вето» — одним они запретили строительство многоярусной парковки под дворцовой площадью, а вторым зарубили проект ренатурализации поймы реки Ааре.

Изнаночная сторона референдума

Конечно, финансовый референдум в Швейцарии нельзя назвать выдающимся образцом городской демократической культуры. Но здесь как раз нам следует обратить внимание на особенность швейцарской политики, незаметную для туристов: многие структуры и институты оказывают здесь свое влияние уже просто одним фактом своего существования, как, например, один только факт существования факультативного референдума на федеральном уровне заставляет парламентариев изначально создавать законы, имеющие значительные шансы найти согласие народа. Поэтому-то в Швейцарии невозможны никакие «законы подлецов».

Андреас Глазер (Andreas Glaser), профессор права Цюрихского университета и директор «Центра изучения проблем демократии в Аарау» (ZDA), говорит, что наличие финансового референдума «привело в стране к резкому повышению степени прозрачности бюджетных расходов в целом. Для общественных бюджетов это по факту означает серьезную экономию». И в самом деле, проведенные экспертные исследования показали, что бюджетные расходы на душу населения в общинах, в которых существует бюджетные референдумы, значительно ниже, чем там, где «бюджетных тормозов» не предусмотрено.

Разумеется, есть у финансовых референдумов и обратная, изнаночная, сторона, ведь они, как правило, серьезно затягивают реализацию общественно значимых строительных, инфраструктурных, инвестиционных и иных проектов такого рода, причем задержки могут составлять месяцы, а то и годы. Как говорит Андреас Глазер, «как правило, граждане склонны отвергать бюджетные расходы, нацеленные на обеспечение интересов пограничных, маргинальных групп общества, и совсем иначе они ведут себя, когда планируются расходы в пользу большинства общества или хорошо организованных и признанных слоев».

Страдать от этого, понятное дело, должны лица, не имеющие права голоса, например, молодежь или иностранцы, по крайней мере в теории. Так ли это? Как всегда, все по-разному в зависимости от кантона. «На практике ничего подобного не происходит», — говорит А. Глазер. «В том же в Аарау средства маргинальным группам выделяются весьма щедро». А вот Берн, например, ведет себя иначе: на референдуме 21 мая 2017 года избиратели города отвергли проект выделения дополнительных средств под проекты, связанные с размещением здесь беженцев. Проблема, правда, заключается в том, что, как писала пресса, большая часть денег из предусмотренной и отвергнутой народом суммы уже была фактически потрачена. Так что нового референдума на эту тему Берну не избежать.

Почему не на федеральном уровне?

Таким образом, финансовый референдум — это очень важный фактор, позволяющий кантонам и общинам иметь сбалансированные бюджеты. А вот на федеральном уровне финансовые вопросы не подлежат пока обсуждению ни на обязательных, ни на факультативных референдумах. В последний раз обе палаты швейцарского парламента обсуждали целесообразность введения в Швейцарии федерального финансового референдума ровно десять лет назад, придя тогда к отрицательному мнению. Депутаты опасались, что такой референдум слишком сильно будет ограничивать свободу действий правительства (Федерального совета) и блокировать федеральные инвестиционные проекты.

Финансовый референдум

Пожалуй, в мировом масштабе финансовый референдум — это наименее распространенный вид референдума. Им регулярно пользуются только в Швейцарии.

В 19-ом веке многие швейцарские кантоны проводили у себя всенародные голосования по финансовым вопросам. Потом этот вид референдума стал применяться реже, но в 1970-е годы он начал переживать период возрождения. Обязательный финансовый референдум может проводиться по разным поводам и по разным суммам. 

В одних субъектах федерации на суд народа выносятся одноразовые целевые кредиты, в других на референдуме устанавливается порядок финансирования долгосрочных проектов, для реализации которых необходимы регулярные ассигнования.

Параметры, условия и сроки проведения таких референдумов, как правило, закреплены в кантональных конституциях.

Эта публикация является материалом в рамках нашего спецпроекта, посвященного прямой демократии в Швейцарии.