Европейский миграционный пакт и Швейцария

Кто поджег лагерь беженцев Мория? СМИ очень неохотно исследуют этот вопрос. Copyright 2020 The Associated Press. All Rights Reserved

Специалисты в области миграции выясняли, как могло бы в теории выглядеть сбалансированное («справедливое») распределение лиц по странам, ищущих убежища в Западной Европе. Вопрос только: можно ли измерить мораль цифрами? И кто вообще является источником морали?

Какова могла бы быть методика «справедливого» распределения лиц, ищущих убежища в Европе, по странам ЕС и Швейцарии? Рабочая группа специалистов в области миграции под руководством Этьена Пиге (Etienne PiguetВнешняя ссылка, университет Невшателя) решилась взяться за этот горячий политический вопрос и разработала математический «ключ», позволяющий рассчитывать квоты приема беженцев по странам в соответствии с экономическим весом и численностью населения данной страны. 

Портал швейцарского иновещания на 10 языках SWI swissinfo.ch поговорил с ним сразу после того, как Европейский союз представил проект реформы своей миграционной политики. Напомним: в 2015 году был зарегистрирован рекордный приток беженцев в Западную Европу. Около одного миллиона вынужденных мигрантов оказались в странах Европейского союза (ЕС), что стало в этих государствах причиной серьезных общественных и политических дебатов. 

Уже тогда всем был ясен дисбаланс между теми странами, что находились на внешних границах ЕС (Греция, Италия и Испания), и странами Восточной Европы, фактически закрывшими свои границы для мигрантов. Речь идет о членах так называемой «Вышеградской группы стран», то есть о Венгрии, Польше, Словакии и Чешской Республике.

В начале сентября драма лагеря беженцев «Мория» на греческом острове Лесбос вновь привлекла внимание общественности к вопросу миграции. Кто поджег лагерь, до сих пор неясно, однако европейская леволиберальная общественность начала активно требовать от своих стран принять у себя тех, кто оказался под открытым небом после жуткого пожара. Демонстрации с такими же лозунгами прошли и в Швейцарии, в частности в Берне.

Европейский миграционный пакт (ЕМП) в общих чертах

Миграционный пакт, представленный на рассмотрение стран ЕС и Швейцарии 23 сентября 2020, признает несостоятельность и окончательное поражение системы квот, введенной после «миграционного кризиса» 2015 года.

Основные положения ЕМП:

— Введение процедуры «комплексного скрининга» для претендентов на убежище уже на внешних границах ЕС. Это должно позволить выявить на более раннем этапе тех, кто с наименьшей степенью вероятности нуждается в помощи и защите.

— С расширением каталога критериев определения страны, несущей ответственность за первичную регистрацию беженцев Дублинская конвенция о стране первого убежища ставится в целом под большой вопрос. Цель состоит в том, чтобы уменьшить давление на страны, традиционно находящиеся на «передовой» миграционного кризиса (Италия, Греция).

— Введение «механизма обязательной миграционной солидарности», который может быть задействован, если данная страна окажется под ударом новой миграционной волны. В этом случае все государства будут обязаны вносить свой вклад в организацию помощи этой стране в соответствии со своим экономическим весом и численностью населения (то есть платить за все опять будет прежде всего Германия).

— Чтобы избежать упорного сопротивления восточноевропейских стран ЕС, негативно относящихся к приему беженцев (Венгрия, Польша), на них можно было бы возложить, например, обязанность осуществлять контроль за депортацией лиц, на чье ходатайство о предоставлении убежища было дано отрицательное заключение.

Европейская комиссия также планирует ряд меры, во-первых, по более активной высылке лиц с отрицательными заключениями по их ходатайствам в страны их происхождения и, во-вторых, по содействию «легальной» иммиграции высококвалифицированных трудовых кадров.

Спустя две недели после пожара на острове Лесбос ЕС представил проект реформирования всей своей политики в области вынужденной миграции и предоставления убежища. В связи с очевидным поражением методики и логики, положенных в основание Дублинского соглашения о первой стране убежища, проект реформы предпринимает еще одну попытку более сбалансированно и справедливо распределить миграционную ответственность между государствами.

Этьен Пиге, профессор географии в Университете кантона Невшателя, сожалеет, что для такой реформы потребовался катастрофический пожар, однако он предлагает руководствоваться не эмоциями, но рациональными, математически просчитанными методиками «солидарного и ответственного» распределения миграционной нагрузки между странами Западной Европы, включая и Швейцарию.

Финансирование проекта, результаты которого представлены выше в формате интерактивной карты-калькулятора, осуществлялось за счет бюджета Швейцарского национального научного венчурного фонда (SNF). 

Этот инструмент позволяет сравнить число просителей убежища, принятых каждой страной начиная с 2008 года (красные полукруги), с числом, которое было бы «справедливым» с учетом самых различных параметров (серые полукруги). 

Набор этих критериев, разумеется, в политическом плане является вопросом спорным. От того, какие критерии как применять, зависит очень многое. Численность населения, например, является наиболее часто используемым критерием для определения количества беженцев, подлежащих приему в данной стране. 

В частности, Швейцария за указанный период приняла 14 200 лиц, претендующих на статус беженца, в то время как в случае учета и других факторов, а не только демографических параметров, она должна была бы принять только 11 800 человек. Исходя из демографического критерия можно сделать вывод, что и Греция также приняла беженцев «сверх нормы». 

Это же относится к Швеции, Германии, Бельгии, Франции и Испании. С другой стороны, наряду с восточноевропейскими странами Вышеградской группы такие страны, как Португалия, Норвегия, Дания и Соединенное Королевство, приняли гораздо меньше просителей убежища, чем могли бы.

Однако некоторые наблюдатели считают, что при расчете схемы действительно справедливого распределения беженцев следует учитывать и другие параметры, такие как богатство стран, состояние их рынков труда или площадь их поверхности. 

Если еще раз взять Швейцарию в качестве примера и если учесть объем её национального богатства, то она должна была бы принять за отчетный период более 27 000 лиц, претендующих на статус беженца. А если учесть в качестве единственного параметра очень низкий уровень безработицы в Конфедерации, то Швейцария должна была бы принять почти 30 000 беженцев.

Конечно же, все эти выкладки и вся аргументация такого рода являются теоретическим конструктом, чрезвычайно к тому же упрощенным. Создан же он Институтом географии Университета Невшателя, сотрудником которого является Этьен Пиге, с опорой на исследованиеВнешняя ссылка Фонда Меркатора от 2013 года.

Эксперты фонда предложили тогда при расчете «справедливой» квоты беженцев учитывать факторы в их долевом соотношении, то есть валовой внутренний продукт (ВВП) и численность населения должны быть эквивалентными 40% важности, а уровень безработицы и площадь поверхности — по 10% соответственно. Согласно этому расчету, в 2019 году Швейцария должна была принять еще на 5000 человек больше.

Этот инструмент также показывает, что некоторые страны периодически принимали беженцев либо меньше нормы, либо больше нормы, а иногда вообще прекращали делать это. Что касается Швейцарии, то она в период с 2015 года принимает все меньше и меньше вынужденных мигрантов. «Швейцария делает то, что она должна делать, чтобы избежать этических упреков, но не более того», — говорит Э. Пиге.

«Швейцария очень осторожна, она не хочет, чтобы ее рассматривали как одну из закрытых стран Европы. Но особой активностью эта страна не отличается. Существует заметный контраст между ее гуманитарной традицией (…) и ее политической деятельностью, которая не выходит за официальные рамки положенного: делаем что должно, но не больше».

Какие критерии учитывать? Это политический вопрос!

Разумеется, в политике цифры суть только начало. Какие факторы учитывать, какие нет, на основе какой методики? Все это следует определять в рамках политических переговоров и общественных дебатов. Итогом, как правило, является не самый моральный результат, но самый политически приемлемый. 

Швейцария не хочет, чтобы ее рассматривали как одну из самых закрытых стран Европы

«Наша цель заключается не в том, чтобы предложить справедливое распределение, а в том, чтобы предоставить основную информацию, которая позволила бы приблизиться к идеалу справедливости», — говорит Э. Пиге. По его мнению, в любом случае крайне важно разработать и реализовать объективные критерии управления миграцией. В самом деле, с одной стороны, такие критерии помогут не допустить уклонения отдельных стран от выполнения своих обязательств. 

С другой стороны, с их помощью вооруженная социальными сетями общественность сможет более активно давить на власти, как это уже происходит сейчас в Швейцарии. Поэтому-то он приветствует новый европейский миграционный пакт, пусть даже он тут же подвергся резкой критике со стороны «особо буйных», неправительственных (левых и левацких) организаций, обвиняющих ЕС в том, что он-де склонен потакать антимиграционным настроениям. 

Швейцарская методика на уровне Европы?

Новый европейский миграционный пакт в том виде, в котором он существует в настоящее время, очень напоминает швейцарскую модель. Такого мнения придерживается Этьен Пиге.

В Швейцарии действует двухэтапная процедура. На первом этапе происходит первичная оценка причин, по которым данное лицо ходатайствует о предоставлении ему убежища. В Швейцарии эта «предварительная оценка» проводится федеральными центрами приема и размещения беженцев. 

На втором этапе просители убежища распределяются по кантонам (субъектам федерации) пропорционально численности их населения. Германия придерживается аналогичной процедуры распределения по своим регионам (федеральным землям).

Европейский миграционный пакт предусматривает, таким образом, фактическое воспроизведение этой логики на европейском уровне.

«Но я думаю, что мы вряд ли сможем надеяться на что-то более позитивное, чем то, что уже предлагается в пакете реформ», — прагматично комментирует профессор Пиге. «Ведь мы должны все-таки в итоге предложить странам [которые мало готовы или вообще не готовы принимать беженцев] некие альтернативные возможности, с тем чтобы те не уперлись совсем и не перечеркнули весь проект».

Консультации европейских стран по новому миграционному пакту даже еще не начались. Вероятно, для того чтобы прояснить все вопросы и сблизить позиции, им потребуется несколько месяцев. При этом восточноевропейские страны ЕС уже объявили, что они будут сопротивляться приказному переселению беженцев на свою территорию.