Кто в Швейцарии боится «чужих судей»: 9 вопросов и ответов

Что произойдет в ближайшем будущем с правовым суверенитетом Швейцарии? На фото: граждане голосуют на ежегодном народном законодательном сборе (Landsgemeinde) в кантоне Гларус: классический пример швейцарской прямой демократии. Keystone

Народная законодательная инициатива требует в Швейцарии отдать приоритет национальному праву по сравнению с международным. Сторонники этой инициативы утверждают, что тем самым они хотят укрепить демократию в Швейцарии. Противники законопроекта, запущенного Швейцарской народной партией (SVP / UDC), говорят, что в этом случае под удар будут поставлены права человека. Портал swissinfo.ch собрал в связи с этой инициативой 9 важнейших вопросов и ответов на них.

В Швейцарии сейчас идет весенняя парламентская сессия, на которой обсуждается, в том числе, и народная законодательная инициатива «Швейцарское право вместо чужих судей» / «Инициатива в пользу укрепления правового суверенитета Швейцарии» («Schweizer Recht statt fremde Richter» / «Selbstbestimmungsinitiative»), запущенная консервативной Швейцарской народной партией (Schweizerische Volkspartei / SVP). Цель законопроекта: определить, в каком отношении находятся в Швейцарии международное право и национальное законодательство, и кто из них имеет приоритет. В связи с такой постановкой вопроса мы собрали 9 важнейших вопросов и постарались ответить на них как можно более полно и беспристрастною.

1. Что будет в случае, если данная инициатива получит одобрение народа, например, с отношением Швейцарии к Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ)?

Противники законодательной инициативы «Швейцарское право вместо чужих судей» аргументируют в том смысле, что Швейцарская народная партия сознательно преследует цель исключения необходимости подчиняться положениям ЕКПЧ. Сама партия отрицает это. Если внимательно посмотреть на текст инициативы, то, в самом деле, денонсации конкретно данной Конвенции там не предусмотрено. Тем не менее, в тексте инициативы столь же четко написано, что в случае, если международное соглашение или договор противоречат положениям конституции Швейцарии, то в этом случае Берн должен будет либо денонсировать их, либо добиться внесения в эти документы соответствующих изменений и поправок. 

Если, в частности, Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) постановил бы, что одобренный народом на референдуме и закрепленный в Конституции запрет строительства в Швейцарии новых минаретов противоречит принципам свободы вероисповедания, закрепленным в ЕКПЧ, то тогда, если быть уже до конца логичным, Швейцария должна была бы выйти из числа стран, признающих юрисдикцию Европейской конвенции по правам человека, с учетом того, что у неё не было бы ни единого шанса на внесение в текст Конвенции соответствующих поправок.

2. Значит ли это, что с одобрением народом инициативы «Швейцарское право вместо чужих судей» в Швейцарии прекратили бы действовать права человека?

Конечно нет. Во-первых, швейцарская федеральная конституция содержит каталог прав человека и гражданина, идентичный каталогу аналогичных прав, закрепленных в ЕКПЧ. Во-вторых, в случае возникновения соответствующей правовой коллизии в Швейцарии продолжали бы действовать права человека, закрепленные в обеих основополагающих актах ООН (при условии, конечно, что Швейцария их сама заранее не денонсировала), тем более, что данные акты уже проходили в стране через референдум и получили на них полное одобрение народа. 

Противники инициативы утверждают, что согласие с инициативой нанесло бы ущерб делу защиты прав человека в Швейцарии. Они исходят из повышения степени риска неприменимости положений ЕКПЧ в отдельных случаях и даже из того, что Швейцария по факту могла бы выйти из числа государств, признающих юрисдикцию Конвенции, что лишило бы граждан страны права обращаться, в случае необходимости, за помощью в Страсбург. Напомним, что до сего момента приговоры и решения ЕСПЧ играли для швейцарского законодательства роль руководящих и направляющих документов.

3. Кстати, Европейская конвенция по правам человека (ЕКПЧ) на референдум в Швейцарии ни разу еще не выносилась. Что можно было бы сделать для того, чтобы повысить степень ее демократической легитимности?

Теоретически, Швейцария могла бы денонсировать ЕКПЧ, а затем ратифицировать ее снова, после чего она бы подлежала выносу на обязательный общенародный референдум. Имело бы такое решение чисто практический смысл? Это уже другой вопрос!

4. В чем разница между инициативой «Швейцарское право вместо чужих судей» и контрпредложением к ней?

Текст инициативы предлагает в принципе предоставить национальному праву в Швейцарии безусловный приоритет по сравнению с правом международным. Контрпредложение предлагает не отказываться от принципиального приоритета международного права по сравнению с национальным законодательством, предусмотрев определенные исключения. Например, в случае, если парламент сознательно примет закон, противоречащий международному праву, но не нарушающий базовых прав человека и гражданина, то тогда суд в рамках правоприменительной практики мог бы своей властью отдать приоритет национальному праву. Такой подход не противоречил бы и правовым прецедентам, уже созданным ранее швейцарским Федеральным судом в Лозанне.

5. Кто решает, что будет предложено народу оценить на референдуме: текст инициативы или же контрпредложение к нему?

Швейцарский парламент. Этот вопрос уже обсуждался им 13-го марта, и он отверг как саму инициативу, так и контрпредложение к ней. Окончательное решение парламент должен принять в срок до 12 февраля 2019 года.

6. Какова правовая ситуация в Швейцарии в настоящее время? Как в стране соотносятся международное право и национальное законодательство?

Положение в Швейцарии в этой области сложилось более чем туманное. Если совсем коротко, то международное право является по отношению к Конфедерации правом прямого действия. Принимать на основе международно-правовых актов отдельных швейцарских законов не требуется. Ясно также, что Швейцария имеет непосредственные обязательства в плане выполнения международно-правовых норм, и что в случае их невыполнения она должна была бы быть готовой столкнуться с соответствующими последствиями и даже санкциями.

Обязательные международно-правовые нормы (запрет пыток, рабства и развязывания агрессивных войн) действуют в Швейцарии вечно, они не могут быть отменены даже на референдуме. Данное право имеет перед национальным законодательством страны безусловный приоритет. С другой стороны, каких-то четких норм, регулирующих порядок разрешения правовых коллизий, возникающих в случае прямого столкновения «обыкновенного» международного права с национальным законодательством в Швейцарии нет.

В конституции страны содержатся какое-какие весьма расплывчато и уклончиво сформулированные положения на этот счет, а Федеральный суд в Лозанне интерпретирует их тоже при том понимании, что международное право в принципе имеет приоритет по отношению к праву национальному, но при этом какие-то исключения тут тоже возможны, например, как уже упоминалось, в случае, если парламент сознательно примет закон, противоречащий международному праву. Тогда суд в рамках правоприменительной практики мог бы своей властью отдать приоритет национальному законодательству, если только конечно этот закон не противоречит также уже упомянутому обязательному международному праву.

7. Что изменится в случае, если инициатива Швейцарской народной партии получит одобрение народа?

Инициатива многое обставляет без изменения, например, абсолютный приоритет обязательного международного права, равно как и то обстоятельство, что в Швейцарии до сих пор пока нет отдельного Конституционного суда — поэтому суды вынуждены в своей правоприменительной практике учитывать даже законы, противоречащие конституции. Новацией, как уже упоминалось, стал бы общий принцип приоритетности национального права по отношению к международному. 

В случае возникновения спорной ситуации в обязательной степени должны были бы, как и раньше, учитываться как федеральные законодательные акты, — за исключением федеральной Конституции, в которой приоритет национального законодательства прописан отнюдь не в абсолютной степени, — так и международно-правовые, при том, однако, понимании, что международное право не может обрести в Швейцарии полной силы, не пройдя горнила референдума. При этом текст инициативы Швейцарской народной партии так и не дает ответа на вопрос, что делать и чему отдавать приоритет в случае возникновения коллизии между национальным законом и международно-правовой нормой, получившей одобрение народа на референдуме. 

Еще одна правовая новелла состоит в том, что при возникновении противоречия национального и международного права Швейцария будет обязана свои международно-правовые обязательства либо модернизировать и адаптировать, либо полностью отказаться от них.

8. Как эту проблему решают другие страны?

Во Франции международные соглашения имеют большее правовое значение по сравнению с французскими законами — при условии, что условия этого соглашения соблюдаются всеми сторонами, его подписавшими. В Нидерландах международное право имеет приоритет по отношению к национальному, допуская исключения. Английское право идет тем же путем — без исключений.

Российские власти в 2015 году отменили приоритет международного права над решениями Конституционного суда. Согласно принятым поправкам, Конституционный суд теперь может признавать неисполнимыми решения Европейского суда по правам человека и других международных судов, в случае их противоречия российской Конституции.

В Германии международное право имеет принципиальный приоритет перед национальным законодательством, только с одним исключением: международно-правовые соглашения, регулирующие политические отношения Берлина с иностранными государствами или же ссылающиеся на сюжеты, регулируемые федеральным законодательством, требуют на стадии своей реализации принятия так называемых «согласительных законов» («Zustimmungsgesetz»). В итоге эти соглашения не имеют «приоритета» в привычном понимании, но они стоят с национальным законодательством «на одном уровне».

В таких странах, как Финляндия или Дания прямое применение международного права возможно только при условии принятия соответствующего национального законодательного акта. Иными словами, любое международно-правовое соглашение в этих странах должно быть повторно «отлито в граните» национального законодательства, имея с этого момента такую же силу, что и привычные законы данной страны.

Критики опасаются, что, одобрив инициативу «против чужих судей», Швейцария покажет себя в качестве ненадежного международного партнера. Теоретически возможный отказ Берна от соблюдения положений ЕКПЧ нанес бы стране огромный имиджевый урон, став «фатальным» сигналом в адрес других стран, которые могли бы сказать, мол, смотрите, даже такая идеальная демократия, как Швейцария, отказывается соблюдать ЕКПЧ. Однако куда хуже получилось бы в случае, если бы Берн отказался выполнять решения и приговоры Европейского суда по правам человека, ведь тогда отношения Швейцарии с Советом Европы значительно ухудшились бы, не говоря уже о том, что в отношении Швейцарии могли бы быть приняты даже серьезные санкции, каковые могли бы оказать даже негативное влияние на экономическое развитие страны.

9. Зачем тогда Швейцарская народная партия (SVP) вообще запустила эту инициативу?

Комитет противников данной инициативы «Schutzfaktor M» утверждает, что цель у партии одна — перестать соблюдать положения Европейской конвенции по правам человека. По данным партии «народников» непосредственным поводом к идее инициативы «против чужих судей» стало спорное решение Федерального суда в Лозанне, из которого следовало, что приоритетом в отношении национального швейцарского права обладают вообще любые международно-правовые соглашения, а не только правовые акты, формулирующие обязательное право, а также закрепляющие основные права человека и гражданина. Взяв данное решение в качестве повода, Швейцарская народная партия выступила с лозунгом против «лишения народа Швейцарии прав суверенитета» и сформулировала данную инициативу.

Вы можете связаться с автором на английском или немецком языках @SibillaBondolfi в социальных сетях FacebookВнешняя ссылка и TwitterВнешняя ссылка, или оставить комментарий внизу (регистрации не требуется) на русском языке.

О чем идет речь?

Законодательная инициатива «Швейцарское право вместо чужих судей» / «Инициатива в пользу укрепления правового суверенитета Швейцарии» («Schweizer Recht statt fremde RichterВнешняя ссылка» / «Selbstbestimmungsinitiative») была запущена консервативной Швейцарской народной партией (Schweizerische Volkspartei / SVP). 

В центре пакета ее предложений находятся следующие тезисы:

— Предлагается закрепить в швейцарской федеральной конституции положение, в соответствии с которым только Основной закон страны является главным и единственным источником всякого законодательства. Такого раньше никогда не было, это совершенно новый тезис.

— Соответственно в данной роли швейцарская конституция получает по отношению к международному праву абсолютный приоритет, за исключением положений международного права обязательного характера (запрет пыток, работорговли, агрессивных войн).

— Швейцария не должна брать на себя какие-либо обязательства, проистекающие из международно-правовых актов и противоречащие швейцарской конституции.

— В случае возникновения правовых коллизий между национальным и международным правом Швейцария обязана или внести в соответствующий международно-правовой акт поправки, либо денонсировать его — опять же за исключением положений международного права обязательного характера.

— Учитываться в национальном законодательстве должны только международно-правовые акты, получившие одобрение народа на референдуме.

Перевод на русский и адаптация: Игорь Петров