Как Швейцария реализует Дублинское соглашение?

Швейцария последовательно высылает беженцев в страны первой регистрации, как того требует Дублинское соглашение. Особенно это часто происходит на итальянском направлении: Конфедерация осуществляет в эту страну реадмиссию мигрантов, даже если официально беженцу удалось там избежать регистрации. Но не лишком ли жестко и прямолинейно Швейцария понимает и выполняет Дублинский документ? И не стоило бы ей продемонстрировать чуть больше солидарности?

«Перевозчики мне сказали: „Если тебе удастся сделать так, чтобы у тебя не брали отпечатков пальцев в Италии, то ты сможешь продолжить двигаться на Север“. Я хотел попасть в Швейцарию, потому что там живет мой брат с семьей», — рассказывает Семере*, двадцатилетний беженец из Эритреи. «Поэтому, как только я оказался в Сицилии, я сбежал. Сел на поезд в Кьяссо, приехал в Швейцарию и обратился с просьбой о предоставлении убежища. Я думал, что все сделал „правильно“, а вместо этого несколько месяцев спустя власти арестовали меня и вернули в Италию».

Семере — не единственный пример: каждый год Швейцария высылает в Италию тысячи мигрантов, на что она имеет, формально говоря, полное право. Напомним, что Дублинское соглашение страны первой регистрации беженцев действительно предусматривает положение, в соответствии с которым беженец должен быть зарегистрирован в стране, в пределах которой он впервые коснулся земли Евросоюза. Реальность же сейчас такова, что такими странами первого убежища чаще всего становятся Италия или Греция. Именно на них и падает основная тяжесть, связанная с «обработкой» и регулированием миграционных потоков.

И тут не все так просто, с учетом того, что подавляюще число лиц, высланных Швейцарией в Италию, были мигрантами, никогда прежде в Италии не зарегистрированными. Это означает, что их отпечатки пальцев не заносились в европейский банк данных Eurodac, но при этом властям Швейцарии очевидно, что эти мигранты именно в Италии впервые вступили в пределы Европы, а это значит, что именно Италия и должна брать на себя все расходы по регистрации и содержанию. Но должна ли? И насколько все это «очевидно»?

Так или иначе, данный график показывает, что в последние годы Швейцария неизменно и жестко придерживается одной и той же стратегии — «выслать, не обращая внимания на то, что говорит или не говорит, банк данных Евродак»! В результате только 30% процедур реадмиссии из Швейцарии беженцев в страны их первой регистрации происходили в соответствии с информацией Евродак. Для сравнения, в Германии и в Австрии этот показатель находится на уровне 70%.

Метод «очень варварский, но верный»

Особенное ужесточение швейцарская миграционная практика начинает переживать в 2012 году, когда в результате «Арабской весны» на Италию обрушилась первая значительная волна беженцев. Что сделали итальянские власти? Стали регистрировать их всех, так, как этого требует Дублинское соглашение? Ничего подобного, напротив, они вообще перестали брать беженцев «на карандаш», серьезно упрощая им дальнейший путь на север Европы. Наверное, тем самым Италия попыталась как-то компенсировать драматический миграционный удар, но на Швейцарию все это не произвело никакого впечатления.

Достав текст Дублинского соглашения, она прочитала все слова, точно уловив их дух, после чего начала методично и последовательно выдворять беженцев в страны их первого прибытия. В формулировке швейцарского Государственного секретариата по вопросам миграции (SEM) эта позиция выглядела следующим образом: «Швейцария последовательно применяет Дублинские стандарты. Если же информации из банка данных Eurodac относительно того или иного мигранта у нас нет, то это не есть проблема, так как в этом случае власти могут опираться на другие поддающиеся проверке и достаточно детальные сведения».

Дублинские соглашения действительно позволяют выдворять мигрантов в так называемую «страну первого прибытия», даже если он там нигде не был зарегистрирован. При этом высылающее государство должно иметь четкие доказательства того, что оно такой страной не является. Для этого могут подойти любые документальные свидетельства, например, железнодорожные билеты, кассовые чеки или даже свидетельские показания других беженцев.

Этьен Пиге (Etienne Piguet), профессор географии Университета Невшателя, с одной стороны, не особенно удивлен таким подходом Швейцарии к вопросу экстрадиции беженцев, однако широта и последовательность применения всех вышеописанных методов оказалась для него определенным сюрпризом. «В конечном же итоге это говорит о том, насколько несовершенно Дублинское соглашение и насколько эгоистично ведут себя страны Европы», — говорит он. Куда более категорично настроена Дениз Граф (Denise Graf), юрист из швейцарского филиала организации «Amnesty International». 

Швейцария, по ее мнению, использует Дублинское соглашение в качестве «пугала» и мощного сдерживающего фактора, особенно, когда речь идет об отдельных группах мигрантов, таких, как эритрейцы. Целый ряд неправительственных организаций, к которым обращался портал swissinfo.ch, подтвердили, что они регулярно сталкиваются со случаями реадмиссии беженцев, которые вообще еще не были нигде зарегистрированы. Все они были удивлены «неуступчивостью» Швейцарии, признавая при этом, что ничего поделать они с этим не могут.

У Швейцарии в Европе репутация страны, тщательно реализующей положения Дублинского соглашения, да что там тщательно — просто скрупулезно и вплоть до десятой запятой, что понятно — объективно Берн заинтересован в четкой реализации этого соглашения, коль скоро он уменьшает оказываемую на Швейцарию миграционную нагрузку. В последние годы она далеко опередила все европейские страны по числу ходатайств в адрес «стран первого прибытия» с просьбами взять обратно «своих» мигрантов.

При этом нужно учесть, что, например, Германия, которая под руководством федерального канцлера Ангелы Меркель и с населением в 80 млн человек проводила в последнее время либеральную политику открытых перед беженцами дверей, в 2015 году зарегистрировала более одного миллиона прошений о предоставлении убежища, что в 25 раз больше, чем Швейцария, которая, с ее 8 миллионами жителей, зарегистрировала за указанное время только порядка 40 тыс. таких прошений.

Нет отпечатков пальцев? Италия говорит: «Нет»

А как же реагирует Италия? Мы не знаем, что на самом деле думают на этот счет в соответствующих министерствах и ведомствах. При этом известно, что в последнее время количество отрицательных ответов Италии значительно возросло, причем синхронно с швейцарскими запросами с просьбами взять обратно беженцев, данных на которых нет в базе «Eurodac». В этой ситуации Рим нередко оправдывает свою отрицательную позицию ссылками на то, что Берн, мол, собрал недостаточно убедительных доказательств того, что данные беженцы действительно впервые вступили на землю Европы именно в Италии, а потому на нет и суда, точнее, реадмиссии нет!

Швейцария высылает…

Но как бы ни старалась Италия блокировать процесс реадмиссии беженцев, Берн все равно уверенно лидирует в списке стран, особенно последовательно высылающих мигрантов в страны их первой «регистрации». Ну а чиновники в Риме… Замороченные «текучкой» и заваленные работой, они частенько просто «забывают» дать отрицательный ответ на ходатайства Берна, давая таким образом практически свое молчаливое согласие на реадмиссию. 

…и выигрывает!

Как бы там ни было, жесткая позиция Швейцарии дает свои результаты. Если раньше Швейцария считалась среди беженцев одной из самых популярных стран, то теперь ее в лучшем случае воспринимают в качестве только одного из транзитных коридоров на пути в Северную Европу. «Иммигранты знают, что Швейцария очень последовательно применяет все то, что она может применить по Дублинской конвенции, и это не проходит бесследно», – подчеркивает шеф Госсекретариата по делам миграции (SEM) Марио Гаттикер (Mario Gattiker) в интервью швейцарской газете «La Liberté».

Кроме того, благодаря перекрытию в 2016 году так называемого балканского маршрута, заметно (на 31% до 27 207) снизилось и число обращений от беженцев с просьбами предоставить им убежище в Швейцарии. Свои «домашние задания» начала выполнять и Италия: создав систему «хот-спотов» или оперативных «перехватывающих лагерей» для беженцев, она увеличила квоту регистрируемых на своей территории мигрантов до 90%. Для них теперь стало еще более трудно избежать высылки, во всяком случае, из стран, тщательно соблюдающих Дублинские правила.

Неслучайно, что в Швейцарии в прошлом году было отмечено рекордное количество просителей убежища (около 8 тыс), просто «пропавших» из центров для приема и размещения вынужденных мигрантов. Многие, в том числе и русскоязычные СМИ, постарались сделать из этого сенсацию, намекая, что все они теперь живут где-то нелегально в Конфедерации. На самом деле, все гораздо проще – подавляющее число этих людей просто решили оправиться дальше, во Францию или в Германию. Что же касается самой Швейцарии, то в 2016 году она провела реадмиссию 3 570 человек, тогда как в 2015 году этот показатель находился на уровне 2 461. Кстати, а что стало с Семере? После долгих разбирательство весной 2015 года он был выдворен в Италию, где на данный момент ожидает ответа на свое ходатайство о предоставлении убежища.

Система «Евродак»

Позволяет странам Европейского Союза идентифицироватьВнешняя ссылка лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, и лиц, задержанных при незаконном пересечении внешней границы Сообщества.

Сравнивая отпечатки пальцев, страны ЕС могут определять, просило ли ранее данное лицо или гражданин иностранного государства, нелегально пребывающий на территории ЕС, о предоставлении убежища в другой стране ЕС, а также въехало ли лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища, на территорию Союза незаконно.

Система «Евродак» состоит из расположенного в Комиссии Центрального подразделения, оснащенного компьютеризованной центральной базой данных для сравнивания отпечатков пальцев, и системы электронной передачи данных между странами ЕС и вышеупомянутой базой данных.

Помимо отпечатков пальцев, данные, направляемые странами ЕС, включают:

страна происхождения;

пол лица;

место и дату подачи ходатайства о предоставлении убежища или задержания лица;

справочный номер;

дату снятия отпечатков пальцев;

дату направления этих данных в Центральное подразделение.

Данные собираются касаемо лиц не младше 14 лет и направляются в Центральное подразделение через национальные точки доступа.

* имя редакции известно

Перевод на русский язык и адаптация: Людмила Клот